Тема: Местное самоуправление в зарубежных странах. Органы местного самоуправления в зарубежных странах Полномочия местного самоуправления зарубежных странах
Страница 1 из 4
§ 1. Общая характеристика и основные принципы местного самоуправления
В большинстве современных государств управление всеми делами на местах осуществляется специальными органами местного самоуправления, формируемыми на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, а также специально назначенными из центра органами местного управления. Местное или муниципальное самоуправление - это такая система управления местными делами, которая осуществляется специальными выборными органами, непосредственно представляющими население той или иной административно-территориальной единицы данной страны. Европейская хартия о местном самоуправлении, принятая Советом Европы 15 октября 1985 года, дает общее определение местного самоуправления, фактически ставшее универсальным и принятое всеми демократическими государствами. Под местным самоуправлением Хартия понимает "право и действительную способность местных сообществ контролировать значительную часть общественных дел, управлять ею в рамках закона под свою ответственность и на благо населения".
Концепция местного самоуправления исходит прежде всего из того, что местные сообщества населения представляют собой один из. основных элементов любого демократического режима, а право граждан на участие в управлении общественными делами является составной частью демократических принципов построения большинства современных государств.
Кроме того, принцип местного самоуправления исходит из того, что участие граждан в управлении общественными делами самым непосредственным образом может быть реализовано именно на местном уровне. При этом совершенно очевидно, что существование местных сообществ, облеченных реальными полномочиями, делает возможным обеспечить такое управление, которое было бы наиболее эффективным и максимально приближенным к нуждам населения.
Сила и влияние органов местного самоуправления в различных странах отражают степень демократизма существующего политического режима. Эти органы возникли и развивались как прямой противовес абсолютной власти центра. В силу этого они очень часто оказывались в оппозиции центральному правительству, и их взаимоотношения часто характеризовались откровенным противостоянием по вопросам распределения компетенции, финансово-экономическим вопросам и т. д. Первоначально эти органы формировались на основе ограниченного избирательного права состоятельными гражданами общества при наличии серьезных цензовых барьеров (грамотности, образования, оседлости, имущественного ценза). Впоследствии система формирования органов местного самоуправления была демократизирована, эти органы превратились в наиболее массовые и наиболее приближенные к населению.
Значение органов местного самоуправления определяется еще и тем, что в повседневной жизни граждане сталкиваются именно с деятельностью этих органов, поскольку они оказывают решающее влияние на создание в соответствующей территориальной единице условий для жизнеобеспечения населения, хотя общее направление социально-экономической и политической деятельности определяется центральными органами государственной власти и управления. Большое значение имеет и то обстоятельство, что органы местного самоуправления связаны организационным единством, имеют полномочия обладать и распоряжаться определенной собственностью, заключать сделки, распоряжаться местным бюджетом и т. д. Поэтому в условиях рыночной экономики необходимость широкого самоуправления на местах, как правило, поддерживается и защищается большинством населения любой страны.
В настоящее время наиболее существенными признаками системы местного самоуправления в зарубежных странах явля ется их универсальная выборность и значительная самостоя тельность в решении местных вопросов. Эта самостоятельность опирается на муниципальную собственность, право взимания и распоряжения местными налогами, возможность принятия широкого круга нормативных актов по вопросам местного управления, распоряжение местной полицией и т. д.
Коммунальное самоуправление, например, в Германии, характеризуется следующими принципами, характерными и для многих других развитых демократических государств: самостоятельным независимым от других органов осуществлением местных коммунальных функций, собственной ответственностью в решении местных общественных задач, при этом субъекты самоуправления являются субъектами публичного права; деятельность служащих в коммунальном представительстве осуществляется на непрофессиональной основе. Органы местного самоуправления наделены правом выборов органов самоуправления; правом принимать собственные нормативные акты; финансовой автономией; независимостью в проведении кадровой политики; независимостью в решении организации и функционирования коммуны; независимостью в области коммунального планирования; осуществлением государственного надзора и контроля за деятельностью коммуны. Такие принципы отражают наиболее характерные особенности системы местного самоуправления и в других европейских странах. Вместе с тем, европейская система местного самоуправления оказала серьезное влияние и на общие принципы формирования и функционирования местного самоуправления в других регионах. Сложившееся, например, в Латинской Америке законодательство о местном управлении было обусловлено рядом факторов, в том числе влиянием испанского колониального законодательства. История возникновения здесь органов местного управления берет начало именно с этого периода. Органам власти на местах предоставлялись, с одной стороны, довольно широкие полномочия, а с другой - они находились под жестким контролем со стороны центральных властей. Первые подобные учреждения возникли в Мексике еще в 1519 году, и их деятельность регулировалась специальными ордонансами, принятыми испанским парламентом - Кортесами. Городским муниципалитетам предоставлялось имущество в собственность, право решения местных вопросов, сбора налогов и издания нормативных актов. Однако руководители муниципальных органов - главные алькальды (мэры) или коррехидоры (советники) - считались служащими центральных властей. Так, впервые в Латинской Америке была введена система административной автономии, т. е. значительной самостоятельности местных учреждений в рамках закона, но под жестким контролем со стороны центральных властей через их представителей на местах. Этот принцип, ставший основополагающим в законодательстве о местном управлении, до настоящего времени применяется в Латинской Америке.
Так, статья 29 Конституции Венесуэлы 1961 г. прямо закрепляет автономию муниципалитетов как право выбирать органы своей власти, осуществлять свободную деятельность в пределах своей компетенции, создавать собственные источники доходов и собирать денежные поступления.
Бразилия, например, включает свыше 4300 муниципалитетов, которые имеют право самостоятельного управления во всем, что относится к их интересам. Муниципалитеты имеют политическую, административную и финансовую автономию. Вместе с тем, поскольку Федеративная Республика Бразилия построена на принципах значительной централизации, включающей право центральных властей на самое широкое вмешательство в дела субъектов федерации, конституции штатов предусматривают аналогичный институт вмешательства в дела муниципалитетов. Основаниями могут послужить нарушения муниципальной автономии, задолженность по федеральным платежам, невыполнение федеральных законов или судебных решений, нарушение прав человека и т. д. Принцип федерального вмешательства имеет конституционную основу, он закреплен статьями федеральной Конституции и конституциями штатов, в состав которых входят муниципалитеты. Принцип федерального вмешательства рассматривается бразильскими исследователями как одна из гарантий сохранения целостности государства и обеспечения нормального функционирования конституционных органов власти, демократического режима и системы местного управления.
Органы местного самоуправления опираются обычно на разветвленный чиновничий аппарат, от которого прямо зависит эффективность работы этих органов. Органы местного самоуправле ния непосредственно осуществляют управленческие функции на местах, одновременно выступая в качестве юридически самостоятельного элемента механизма власти. В настоящее время органы местного самоуправления и их исполнительный аппарат представляют собой один из крупнейших по численности элементов управленческой системы.
Юридическая и фактическая самостоятельность органов местного самоуправления в ряде современных государств носит особый специфический характер. Их самостоятельность иная, чем самостоятельность автономных образований, так как органы местного самоуправления не обладают законодательными полномочиями, поскольку они могут действовать только на основе и в рамках законодательных актов, изданных центральными законодательными органами всей страны или субъекта федерации, если это федеративное государство. В ФРГ, например, выделяют три уровня правового регулирования местного самоуправления: федеральное законодательство, законодательство отдельных земель и принимаемые самими общинами правовые установления. Нормами федерального законодательства является прежде всего Основной закон ФРГ 1949 г., но ведущее место в правовом регулировании местного самоуправления занимает законодательство земель, хотя в различных землях правовое положение коммун имеет свои особенности. Конституции земель, как правило, дублируют положения статьи 28 Основного закона ФРГ, а также дополняют и конкретизируют отдельные ее положения. Большая часть вопросов коммунального самоуправления регулируется законами земель, среди которых основное место занимают уставы о коммунах. Уставы о коммунах имеют все земли ФРГ. Третьим звеном правового регулирования вопросов местного самоуправления в ФРГ являются правовые акты самих общин. Оци имеют право принимать по местным вопросам свои собственные правовые акты. Все земельные уставы о коммунах содержат положения о том, что каждая коммуна имеет возможность принять собственный устав или положение. Эти уставы определяют возможность введения налогов и их взимание, оформление расходов коммуны, осуществление автономии в области планирования, организации коммунального управления и т. д.
На практике принцип местного самоуправления означает передачу тех или иных административных полномочий, имею щих чисто местное значение, в ведение органов, избираемых непосредственно населением данной территориальной единицы. В демократических государствах относительно роли органов местного самоуправления действует доктрина "муниципальная власть - вне политики". Это означает, что органы местного самоуправления не должны решать политические вопросы, поскольку решение политических вопросов затрагивает интересы всего государства, и, следовательно, не может иметь чисто местное значение. Это, конечно, не означает, что органы местного самоуправления не подвержены политическому влиянию, что просто невозможно, т. к. они избираются по партийным спискам региональных общественных организаций. Смысл концепции "муниципалисты - вне политики" преследует цель более четко разделить компетенцию региональных и центральных органов, не допустить вмешательства региональных органов в решение общегосударственных вопросов.
В зарубежных государствах накоплен значительный опыт действия различных моделей местного самоуправления. Принято считать, что существует определенный набор моделей местного самоуправления, которые сформировались в Европе и распространились в определенных вариациях по всему миру. Появление тех или иных моделей было обусловлено спецификой социальной организации соответствующих обществ (в том числе, их политической и правовой культурой). Эти модели отличаются по порядку формирования органов местного самоуправления, предметам ведения местного самоуправления, характеру и особенностям взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти, степенью детализации государством компетенции местного самоуправления, уровнем свободы муниципалитетов при оказании ими публичных услуг жителям, степенью фискальной автономии местного самоуправления.
В качестве классических моделей местного самоуправления принято обозначать англосаксонскую и континентальную (романскую) модели.
Англосаксонская муниципальная система существует в Великобритании, США, Канаде, Австралии и ряде других стран. Она сложилась в странах с традиционно высоким уровнем гражданских свобод, относительной слабостью бюрократического аппарата и характеризуется максимальным уровнем самостоятельности местного самоуправления. В научной литературе именно ее традиционно называют первой муниципальной системой. Основные признаки англосаксонской муниципальной системы:
- органы местного самоуправления напрямую не подчинены органам государственной власти;
- основная единица местного самоуправления - приход;
- местное самоуправление рассматривается как отдельный институт относительно власти государственной; муниципалитеты признаются автономными территориальными образованиями, осуществляющими делегированную им власть; государство и муниципалитеты работают как бы параллельно: отсутствует возможность совмещения функций местного самоуправления и государственного управления на местном уровне, при этом отдельные государственные администрации на местах также не создаются;
- предметы ведения местных властей определяются государством в качестве «закрытого списка», но в пределах закона, обычая, судебного прецедента местные власти самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции государства (принцип «действия в рамках предоставленных полномочий»);
- свобода местных сообществ делать выбор, какие муниципальные услуги и в каком объеме они хотят иметь, считается более важной, чем желание обеспечить всем гражданам страны одинаковый набор социальных услуг;
- соответственно, в вопросах финансового обеспечения муниципалитетов основную роль играют собственные доходы местных бюджетов; фискальной автономии муниципалитетов отдается приоритет по сравнению с механизмами выравнивания уровня их бюджетной обеспеченности;
- государственный контроль местных властей осуществляется преимущественно судебными органами; специальные государственные органы и должностные лица, уполномоченные контролировать на местах работу выборных органов, отсутствуют.
Вторая основная муниципальная система получила название французской (континентальной, романской). Она сложилась в странах с исторически более сильной ролью государственного аппарата (независимо от того, централизован он или автономизирован по областям). Организация муниципальной системы по «романскому» образцу характерна для Франции, Италии, Испании, Бельгии, стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки.
Главное отличие романской системы местного самоуправления от англосаксонской заключается в характере взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти. Для этой системы свойственно:
- баланс «местного самоуправления» и «управления сверху» выстраивается на сочетании выборности (автономии) и назначения (централизации); обычной практикой является создание органов, одновременно подотчетных представительным органам и вышестоящим государственным администрациям; муниципальная власть в известной мере входит в иерархическую систему государства;
- формальный перечень компетенций местного самоуправления законодательно может быть открытым, но существенно ограниченным в интересах защиты рыночных институтов от избыточного вмешательства муниципалитета и пресечения нерационального использования средств налогоплательщиков; выход муниципалитета за пределы предметов своего ведения чреват предусмотренными законом санкциями;
- стандартизации муниципальных услуг, обеспечению единых условий жизни граждан отдается приоритет относительно права местного сообщества самостоятельно определять свои потребности;
- финансовое выравнивание серьезно ограничивает фискальную автономию муниципалитетов;
- автономия местного самоуправления ограничивается необходимостью согласования муниципалитетами решения определенных вопросов своей компетенции, а также деятельностью на местах специальных органов и должностных лиц государства, уполномоченных на контроль муниципальных властей.
Окончательные контуры этой системы определились во Франции после принятия в 1982 года Закона «О правах и свободах местных коллективов», согласно которому:
- основной единицей местного самоуправления является коммуна, население которой избирает муниципальный совет сроком на 6 лет;
- избирательное право имеют граждане Франции, достигшие 18 лет;
- в компетенцию муниципального совета входит решение всех вопросов местного значения, за исключением тех, которые представляют непосредственно полномочия мэра;
- решения совета, принятые в пределах его компетенции, приобретают обязательную силу при условии, что они переданы представителю государства в департаменте и опубликованы;
- муниципальный совет на своей первой сессии избирает мэра, который является председателем коммуны; готовит сессии муниципального совета и исполняет его решения; управляет имуществом коммуны и имеет право совершения гражданско-правовых сделок; представляет интересы коммуны в судебных органах; назначает служащих и принимает решения об административных поощрениях и взысканиях; председательствует в административных комиссиях и др. Мэр уполномочен обеспечивать правопорядок и безопасность, принимать в связи с этим необходимые решения, включая санкции на арест, а также может выполнять иные полномочия, в том числе и те, которые ему может делегировать муниципальный совет.
Сходные системы регионального самоуправления во Франции существуют также на уровне департаментов и регионов.
Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляют государственные должностные лица - префекты департаментов и супрефекты коммун. Эти государственные должностные лица являются представителями центрального правительства Франции. Государственному контролю подлежат все без исключения решения органов местного самоуправления. Если представитель государства считает решение незаконным, он вправе предложить принявшему его органу отозвать или изменить его, а в случае непринятия мер - передать дело в административный суд. Обращение представителя государства в суд возможно и без предварительного обращения к издавшему решение органу.
Контролю подлежит исключительно законность решений, предлагать органам местного самоуправления изменить свое решение по мотивам иного понимания целесообразности представители государства не вправе.
Наряду с указанными муниципальными системами в зарубежных странах встречаются и иные системы - как разновидности двух основных систем, так называемые смешанные системы, так и отдельные модели местного самоуправления. Идеологически они тяготеют к романской модели, однако уровень реальной автономии муниципалитетов в них обычно значительно выше. В Германии, например, в законодательстве реализован принцип разделения местных администраций на муниципальные (уровень сельской коммуны и внутрирайонного города; уровень района и не входящего в район города) и государственные (уровень округа в земле) в сочетании с контрольными полномочиями государственных органов за местным самоуправлением (руководитель администрации округа осуществляет контроль сельских коммун и внутрирайонных городов, а министерство внутренних дел земли - контроль районов и не входящих в районы городов). В части компетенции в Германии проведено разграничение «обязательных» и «добровольных» задач, выполняемых коммунами и городами, что также подчеркивает «промежуточный» характер ее муниципальной системы среди моделей местного самоуправления. В целом же уровень автономии муниципалитетов в континентальной Европе дифференцируется по оси «Север - Юг», достигая максимума в странах Скандинавии (Финляндии, Дании) и Нидерландах. Очевидно, такое положение дел связано как с ментальными особенностями граждан различных европейских стран (уровень гражданских свобод и восприятия индивидуалистских ценностей выше в Северной Европе), так и географической спецификой (степень физического освоения территорий и плотность населения и коммуникационная доступность, напротив, выше в южно-европейских странах).
Общими для стран с развитыми демократическими институтами являются тенденции как к сближению названных моделей местного самоуправления, так и к усилению децентрализации управления, в том числе повышению автономии местного самоуправления, его роли и влияния на решение публичных дел.
Вопросы для самоконтроля
1. В чем состоит главное отличие теории свободной общины и общественной теории от государственной теории местного самоуправления?
2. Каковы отличительные черты различных моделей местного самоуправления?
Московский военный институт Федеральной пограничной службы
Юридический факультет
КУРСОВАЯ РАБОТА
«Местное самоуправление в зарубежных странах.»
Исполнитель: Беляков А.В. (группа 822)
г. Москва
План:
1. Введение.
2. Общая характеристика и основные принципы местного самоуправления.
3. Системы местного самоуправления.
4. Порядок формирования органов местного самоуправления.
5. Компетенция органов местного самоуправления.
6. Заключение.
7. Литература.
Введение.
Местное самоуправление как самостоятельное явление общественной жизни и институт гражданского общества зародилось в глубокой древности. Оно существовало в качестве общинного самоуправления еще до государственно-организованного общества, прошло этапы античного мира, средних веков и нового времени. С конца XVIII в. и особенно в XIX в. местное самоуправление становится постоянным объектом теоретического научного осмысления. Оно активно используется при проведении политических, административных и правовых реформ.
В современной научной и учебной литературе выделяется пять основных теорий местного самоуправления.
Теория свободной общины разработана в начале XIX в. немецкими учеными. Главная направленность ее заключается в обосновании необходимости ограничения вмешательства государства в дела общины, которая исторически предшествовала государству. Эта теория, основанная на идее естественного права, исходила из признания общины как естественного сложившегося организма, независимого от государства. Идеи теории свободной общины получили отражение в законодательстве. В бельгийской конституции 1831 г., например, наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями признавалась особая, «общинная» власть.
Теория общественного самоуправления, пришедшая на смену теории свободной общины, также исходила из противостояния государства и общества, из признания свободы осуществления своих задач местными сообществами. Эта теория выдвигала в качестве признаков самоуправления не государственный, а именно хозяйственный характер деятельности местного самоуправления, усматривала сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать своими общественными интересами без каких-либо вмешательств со стороны государства. При этом на первый план выдвигались не естественные права общины, а хозяйственная деятельность органов самоуправления. Однако на практике оказалось затруднительным выделить чисто хозяйственные дела местного значения, которые по своему существу отличались бы от дел государственного управления.
Общественная теория самоуправления получила распространение в 60-х годах XIX столетия в русской юридической науке. Она была обоснована в работах А.И. Васильчикова, В.Н. Лешкова, которые исходили из права местных учреждений самостоятельно заниматься местными хозяйственными и общественными делами, из независимости местного самоуправления от государства.
Теория государственного самоуправления разработана немецкими учеными XIX в. Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом. Суть этой теории в том, что самоуправление рассматривается как одна из форм организации местного государственного управления. Все полномочия местного самоуправления даны государством. Однако местное самоуправление осуществляется не правительственными лицами, а самими местными жителями, которые заинтересованы в результатах местного управления. В теории подчеркивается именно государственный характер местного самоуправления.
В рамках этой теории принято выделять два основных направления - политическое, связанное с именем Р. Гнейста, и юридическое, которое связывают с Л. Штейном.
Сторонники политического направления связывали самостоятельность органов самоуправления с порядком их формирования. Гнейст полагал, что местное управление должно осуществляться почетными людьми из местного населения на безвозмездной основе. Это должно достигаться путем выборности или назначаемости должностных лиц самоуправления, которые осуществляют свои функции местного самоуправления бесплатно.
Сторонники юридического направления видели самостоятельность органов самоуправления в том, что они являются не непосредственными органами государства, а органами местного общества, на которое государство возлагает осуществление определенных полномочий государственного управления, Штейн рассматривал местное самоуправление как территориальный коллектив, обладающий статусом юридического лица, вступающего в правовые отношения с государством.
Государственная теория самоуправления получила свое распространение в России в 70-х годах XIX в. Ее сторонники В.П. Безобразов и А.Д. Градовский исходили из того, что самоуправление есть понятие политическое, оно действует на правах государственных властей, и что предметы ведения местного самоуправления входят в задачи государственного управления, поэтому нельзя говорить о негосударственном характере местного самоуправления.
Теория дуализма местного самоуправления исходит из двойственного характера муниципальной деятельности - самостоятельного решения местных дел и осуществления на местном уровне определенных государственных функций. Поэтому муниципальные органы, осуществляя управленческие функции, выходят за пределы местных вопросов и должны действовать как инструмент государственного управления.
Теория социального обслуживания считает, что основной задачей муниципальных органов является оказание услуг населению, главной целью их выступает благосостояние жителей.
Общая характеристика и основные принципы местного самоуправления.
В большинстве современных государств управление всеми делами на местах осуществляется специальными органами местного самоуправления, формируемыми на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, а также специально назначенными из центра органами местного управления. Местное или муниципальное самоуправление - это такая система управления местными делами, которая осуществляется специальными выборными органами, непосредственно представляющими население той или иной административно-территориальной единицы данной страны. Европейская хартия о местном самоуправлении, принятая Советом Европы 15 октября 1985 года, дает общее определение местного самоуправления, фактически ставшее универсальным и принятое всеми демократическими государствами. Под местным самоуправлением Хартия понимает «право, действительную способность местных сообществ контролировать значительную часть общественных дел, управлять ею в рамках закона под свою ответственность и на благо населения».
Концепция местного самоуправления исходит, прежде всего, из того, что местные сообщества населения представляют собой один из основных элементов любого демократического режима, а право граждан на участие в управлении общественными делами является составной частью демократических принципов построения большинства современных государств.
Кроме того, принцип местного самоуправления исходит из того, что участие граждан в управлении общественными делами самым непосредственным образом может быть реализовано именно на местном уровне. При этом совершенно очевидно, что существование местных сообществ, облеченных реальными полномочиями, делает возможным обеспечить такое управление, которое было бы наиболее эффективным и максимально приближенным к нуждам населения.
Сила и влияние органов местного самоуправления в различных странах отражает степень демократизма существующего политического режима. Эти органы возникли и развивались как прямой противовес абсолютной власти центра. В силу этого они очень часто оказывались в оппозиции центральному правительству, и их взаимоотношения часто характеризовались откровенным противостоянием по вопросам разделения компетенции, финансово-экономическим вопросам и т.д. Первоначально эти органы формировались на основе ограниченного избирательного права состоятельными гражданами общества при наличии цензовых барьеров (грамотности, образования, оседлости, имущественного ценза). Впоследствии система формирования органов местного самоуправления была демократизирована, эти органы превратились в наиболее массовые и наиболее приближенные к населению.
Значение органов местного самоуправления определяется еще и тем, что в повседневной жизни граждане сталкиваются именно с деятельностью этих органов, поскольку они оказывают решающее влияние на создание в соответствующей территориальной единице условий для жизнеобеспечения населения, хотя общее направление социально-экономической и политической деятельности определяется центральными органами государственной власти и управления. Большое значение имеет и то обстоятельство, что органы местного самоуправления связаны организационным единством, имеют полномочия обладать и распоряжаться определенной собственностью, заключать сделки, распоряжаться местным бюджетом и т.д. Поэтому в условиях рыночной экономики необходимость широкого самоуправления на местах, как правило, поддерживается и защищается большинством населения любой страны.
В настоящее время наиболее существенными признаками системы местного самоуправления в зарубежных странах является их универсальная выборность и значительная самостоятельность в решении местных вопросов. Эта самостоятельность опирается на муниципальную собственность, право взимания и распоряжения местными налогами, возможность принятия широкого круга нормативных актов по вопросам местного управления, распоряжение местной полицией и т.д.
Коммунальное самоуправление, например, в Германии, характеризуется следующими принципами, характерными и для многих других развитых демократических государств: самостоятельным независимым от других органов осуществлением местных коммунальных функций, собственной ответственностью в решении местных общественных задач, при этом субъекты самоуправления являются субъектами публичного права; деятельность служащих в коммунальном представительстве осуществляется на непрофессиональной основе. Органы местного самоуправления наделены правом выборов органов самоуправления; правом принимать собственные нормативные акты; финансовой автономией; независимостью в проведении кадровой политики; независимостью в области коммунального планирования; осуществлением государственного надзора и контроля за деятельностью коммуны. Такие принципы отражают наиболее характерные особенности системы местного самоуправления и в других европейских странах. Вместе с тем, европейская система местного самоуправления оказала серьезное влияние и на общие принципы формирования и функционирования местного самоуправления в других регионах.
Сложившееся, например, в Латинской Америке законодательство о местном управлении было обусловлено рядом факторов, в том числе влиянием испанского колониального законодательства. История возникновения здесь органов местного самоуправления берет начало именно в этот период. Органам власти на местах предоставлялись, с одной стороны, довольно широкие полномочия, а с другой - они находились под жестким контролем со стороны центральных властей. Первые подобные учреждения возникли в Мексике еще в 1519 году, и их деятельность регулировалась специальными ордонансами, принятыми испанским парламентом - Кортесами. Городским муниципалитетам предоставлялось имущество в собственность, право решения местных вопросов, сборов налогов и издания нормативных актов. Однако руководители муниципальных органов - главные алькальды (мэры) или коррехидоры (советники) - считались служащими центральных властей. Так, впервые в Латинской Америке была введена система административной автономии, т.е. значительной самостоятельности местных учреждений в рамках закона, но под жестким контролем со стороны центральных властей через их представителей на местах. Этот принцип, ставший основополагающим в законодательстве о местном самоуправлении, до настоящего времени применяется в Латинской Америке.
Так, статья 29 Конституции Венесуэлы 1961 г. прямо закрепляет автономию муниципалитетов как право выбирать органы своей власти, осуществлять свободную деятельность в пределах своей компетенции, создавать собственные источники доходов и собирать денежные поступления.
Бразилия, например, включает в себя свыше 4300 муниципалитетов, которые имеют право самостоятельного управления во всем, что относится к их интересам. Муниципалитеты имеют политическую, административную и финансовую автономию. Вместе с тем, поскольку Федеративная Республика Бразилия построена на принципах значительной централизации, включающей право центральных властей на самое широкое вмешательство в дела субъектов федерации, конституции штатов предусматривают аналогичный институт вмешательства в дела муниципалитетов. Основаниями могут служить нарушения муниципальной автономии, задолженность по федеральным платежам, невыполнение федеральных законов или судебных решений, нарушение прав человека и т.д. Принцип федерального вмешательства имеет конституционную основу, он закреплен статьями федеральной Конституции и конституциями штатов, в состав которых входят муниципалитеты. Принцип федерального вмешательства рассматривается бразильскими исследователями как одна из гарантий сохранения целостности государства и обеспечения нормального функционирования конституционных органов власти, демократического режима и системы местного самоуправления.
Органы местного самоуправления опираются обычно на разветвленный чиновничий аппарат, от которого прямо зависит эффективность работы этих органов. Органы местного самоуправления непосредственно осуществляют управленческие функции на местах, одновременно выступая в качестве юридически самостоятельного элемента механизма власти. В настоящее время органы местного самоуправления и их исполнительный аппарат представляют собой один из крупнейших по численности элементов управленческой системы.
Юридическая и фактическая самостоятельность органов местного самоуправления в ряде современных государств носит особенный специфический характер. Их самостоятельность иная, чем самостоятельность автономных образований, так как органы местного самоуправления не обладают законодательными полномочиями, поскольку они могут действовать только на основе и в рамках законодательных актов, изданных центральными законодательными органами всей страны или субъекта федерации, если это федеративное государство. В ФРГ, например, выделяют три условия правового регулирования местного самоуправления: федеральное законодательство, законодательство отдельных земель и принимаемые самими общинами правовые установления. Нормами федерального законодательства является прежде всего Основной закон ФРГ 1949 г., но ведущее место в правовом регулировании местного самоуправления занимает законодательство земель, хотя в различных землях правовое положение коммун имеет свои особенности. Конституции земель, как правило, дублируют положение статьи 28 основного закона ФРГ, а также дополняют и конкретизируют отдельные ее положения. Большая часть вопросов коммунального самоуправления регулируется законами земель, среди которых основное время занимают уставы о коммунах. Уставы о коммунах имеют все земли ФРГ. Третьим звеном правового регулирования местного самоуправления в ФРГ являются правовые акты самих общин. Они имеют право принимать по местным вопросам свои собственные правовые акты. Все земельные уставы о коммунах содержат положения о том, что каждая коммуна имеет возможность принять собственный устав или положение. Эти уставы определяют возможность введения налогов и их взимание, оформление расходов коммуны, осуществление автономии в области планирования, организации коммунального управления и т.д.
На практике принцип местного самоуправления означает передачу тех или иных административных полномочий, имеющих чисто местное значение, в ведение органов, избираемых непосредственно населением данной территориальной единицы. В демократических государствах относительно роли органов местного самоуправления действует доктрина «муниципальная власть - вне политики». Это означает, что органы местного самоуправления не должны решать политические вопросы, поскольку решение политических вопросов затрагивает интересы всего государства, и, следовательно, не может иметь чисто местное значение. Это, конечно, не означает, что органы местного самоуправления не подвержены политическому влиянию, что просто невозможно, т.к. они избираются по партийным спискам региональных общественных организаций. Смысл концепции «муниципалисты - вне политики» преследует цель более четко разделить компетенцию региональных и центральных органов, не допустить вмешательства региональных органов в решение общегосударственных вопросов.
Системы местного самоуправления.
В зарубежных странах существует несколько типов организации и функционирования муниципальных учреждений. Среди них принято выделять: англо-саксонскую муниципальную систему, континентальную (французскую) модель местного управления, местное (коммунальное) самоуправление Германии, в рамках которых применяются различные формы и разновидности.
Англо-саксонская муниципальная система сложилась в Великобритании. Действует также в США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии и других странах.
Суть этой системы в том, что местные органы рассматриваются как автономные образования, действующие в пределах предоставленных им законом полномочий. Отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим, на местах нет уполномоченных центрального правительства. Наряду с представительными органами, которые непосредственно избирают населением административно-территориальных единиц, могут также избираться некоторые должностные лица. Контроль за деятельностью местных органов осуществляется косвенным путем - через центральные министерства и через суд. Для обозначения организации и деятельности местных органов в законодательстве применяется термин «местное управление», а само местное управление является составной частью механизма государства.
Местное самоуправление и управление в Великобритании характеризуется разнообразием и регулируется большим числом актов. В большинстве случаев самоуправление осуществляется через советы, избираемые жителями соответствующих политико-административных единиц. В Англии действуют советы графств, административных округов и приходов, в Уэльсе - советы графств, городов-графств и общин, в Шотландии - советы территориальных единиц местного управления и советы общин, в Северной Ирландии - советы округов и приходов. В приходах численностью менее 150 избирателей советы не образуются, а решения принимаются на общих собраниях избирателей.
Континентальная (французская) модель местного самоуправления применяется в большинстве стран континентальной Европы, франкоязычной Африке, в Латинской Америке, на Ближнем Востоке. Эта модель основывается на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Существует подчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим. Родоначальницей этой модели выступает Франция.
Во Франции традиционно существует высокая степень централизации местного управления и самоуправления, что проявляется в системе административного контроля центральной власти за местными органами. Поведенная во Франции в начале 80-х годов реформа насколько снизила такую централизацию, расширила полномочия территориальных коллективов, обеспечила им большую самостоятельность, но сохранила за центральной властью сильные позиции на местах. На местном уровне имеется специальный уполномоченный правительства, который осуществляет контроль за органами местного самоуправления. В каждом департаменте есть представитель государства (комиссар республики), осуществляющий административный контроль за законностью решений, принимаемых коммунами, которые являются основой местного самоуправления. Во Франции насчитывается более 36 тысяч коммун, 90 % из них имеют менее 2000 жителей. Каждая коммуна имеет совет, который избирает из своего состава мэра. Мэр - одновременно и государственный служащий и глава местного самоуправления. Органы территориального самоуправления имеются также в 96 департаментах, 22 регионах и округах Парижа, Марселя и Лиона.
Местное (коммунальное) самоуправление в Германии рассматривается многими авторами в качестве самостоятельной модели. В рамках этой модели выделяются четыре типа общин: южногерманский; магистральный; бургомистерский; северогерманский.
Для южногерманского типа характерно слияние верхушки представительной корпорации и администрации. Представительная корпорация (общинный совет, городское собрание депутатов и др.) избирается непосредственно населением. Избирается также глава администрации - бургомистр, который одновременно по должности председательствует в правительственной корпорации. Этот тип называется конституцией совета.
Магистральный тип характеризуется тем, что представительный орган, избираемый населением, формирует свой исполнительный орган - магистрат или сенат, состоящий из бургомистра и почетных членов. Этот тип называют конституцией магистрата.
Бургомистерский тип предусматривает, что избранный населением представительный орган избирает бургомистра, который возглавляет представительную корпорацию и местную администрацию, т.е. соединяет в себе функции главы общины и главы администрации. Этот тип называют конституцией бургомистра.
Северогерманский тип напоминает англо-саксонскую модель «совет - управляющий». Избираемый населением представительный орган создает исполнительный комитет, который не является местной администрацией, а только готовит решения представительного органа. Этот тип называют конституцией директора.
В уездах органами самоуправления служат представительный орган - уездный съезд или уездный совет - и администрация во главе с земским советником, который избирается населением или представительным органом.
Несмотря на особенности организации самоуправления в Германии, оно имеет много общего как с англо-саксонской, так и с континентальной (французской) моделями.
Системы местного самоуправления в современных государствах строятся на основе административно - территориального деления страны. Само административно-территориальное устройство любой страны представляет собой важнейшую часть государственной организации. Это устройство в большинстве случаев носит сугубо консервативный характер. Оно обычно редко подвергается конкретной ломке, не испытывает на себе серьезных изменений даже в условиях принятия новых конституций и конституционных законов, затрагивающих другие аспекты в организации государства.
Административно-территориальное деление страны складывалось, как правило, под влиянием чисто географических факторов с учетом экономической, социальной и демографической ситуаций. Изменение этих факторов, особенно в условиях научно-технического прогресса, конечно, оказывает влияние на перестройку административно-территориального устройства страны, но касается это больше промышленных регионов. В крупнейших зарубежных государствах (США, ФРГ, Испании, Швейцарии и других) основы современной системы административно - территориального деления сложились еще в XIX веке, а в Великобритании эти основы восходят к эпохе раннего феодализма. Поэтому в системе административно - территориального деления зарубежных стран до сих пор могут сохраняться явно устаревшие территориальные единицы, небольшие по территории, потерявшие экономическую, а иногда демографическую основу для своего существования.
Часто нормативно-правовая база различных территорий отстает от их возросшего социально-экономического потенциала. По-прежнему сохраняются серьезные различия в размерах территории, численности населения и экономическом потенциале административно - территориальных единиц, относящихся к одной и той же категории. Регулирование административно - территориального устройства в унитарных государствах является компетенцией центральных органов власти, а в федеральных государствах - это компетенция субъектов федерации, хотя общие принципы организации административно - территориального деления должны строится на основе принципов общефедеральной конституции. Детальное регулирование местного административно - территориального деления осуществляется специальными законами.
Система местного самоуправления в современных государствах может включать в себя по вертикали от двух до пяти звеньев. Двухзвенная структура административно – территориального деления (Дания, Коста-Рика и др.) и трехзвенная (Италия, Индия и др.) являются наиболее распространенными и удобными с точки зрения местного управления. Четырехзвенная и пятизвенная системы административно – территориального деления встречаются значительно реже. При этом, естественно, в различных странах существуют серьезные отличия в характере и роли отдельных видов административно – территориальных единиц.
Органы местного самоуправления различаются по степени централизации взаимоотношений с вышестоящими органами. Одна система местного самоуправления построена на принципах прямого подчинения нижестоящих органов вышестоящим (Италия, Франция, ФРГ). Наряду с этим ряд стран придерживается откровенно автономной системы, при которой прямое подчинение по вертикали юридически отсутствует, а если на практике осуществляется, то в очень ограниченной форме (США, Великобритания).
Во втором случае органы местного самоуправления обладают довольно большой самостоятельностью по отношению к вышестоящим органам. В этом случае установлена и достаточно широкая система выборности этих органов. В некоторых странах прямая система соподчиненности осуществляется путем так называемой «координации» деятельности нижестоящих органов (Япония).
Иногда деятельность органов местного самоуправления поставлена под прямой контроль специальных государственных органов. Чаще всего они подконтрольны органам министерства внутренних дел (Великобритания), в других странах может создаваться даже специальное подразделение в составе правительства (министерство по делам местного самоуправления).
В ряде стран (Франция, Италия и др.) в административно – территориальные единицы назначаются полномочные представители правительства, которые осуществляют административный надзор за деятельностью выборных органов местного самоуправления и их исполнительных органов, что ставит эти органы под постоянный контроль со стороны центральных властей.
В большинстве стран Латинской Америки не осуществляется прямого централизованного управления местными органами, а создается система, при которой представитель центра наделяется лишь контрольными функциями и действует наряду с руководителем муниципалитета, избираемым населением или советом. Так, в соответствии с Конституцией Эквадора 1980 г. в провинциях избираются провинциальные советы во главе с префектами, а центральную власть представляет губернатор, в кантонах действуют муниципальные советы, возглавляемые алькальдами, хотя главным административным лицом является так называемый «политический руководитель». Функции назначаемых представителей центра официально сводятся к руководству полицией и надзору за деятельностью выборных учреждений, а фактически распространяются и на повседневный контроль за работой выборных учреждений.
Представители центральных властей, осуществляя административный надзор в отношении органов местного самоуправления, могут проверить законность актов, принятых этими органами и их соответствие действующему законодательству. Иногда решения органов местного самоуправления не вступают в силу до ознакомления с ними председателя правительства. Если в специально установленный срок от него не поступает принципиальных возражений, решение вступает в законную силу. Отменить решение органа местного самоуправления администратор не имеет права, но может оспорить это решение в судебном порядке.
В свою очередь органы местного самоуправления могут в судебном порядке защищать свои права, объем своей компетенции в случае попыток нарушения автономии этих органов не только от председателя правительства, главы государства, парламента страны.
В административно – территориальном делении в современных странах наблюдается большой разнообразие, диктуемое во многом историческими традициями и экономической целесообразностью, поэтому и характерной чертой местного самоуправления является чрезвычайное разнообразие организационных форм их построения и прямая зависимость их от местных условий (географических, социально-экономических, производственных, демографических и т.д.). В американских штатах, например, основными административно – территориальными подразделениями являются графства, которых насчитывается свыше трех тысяч. Они различаются по численности населения и размерам территории. В ряде штатов графства делятся на тауны и тауншипы – т.е. свободный тип компактных городских и сельских поселений. Американские города, как правило. Относятся к типу муниципальных корпораций, в которых проживает около 2/3 населения всей страны. Административно – территориальная организация в США предлагает и особые подразделения в штатах – специальные округа, которые создаются для управления теми направлениями местной жизни, которые исключены из компетенции местных органов самоуправления. Специальные округа имеют свои органы управления или комиссии, которые или полностью избираются населением, или назначаются штатами или графствами, поэтому они выступают в роли проводников общей политики штата или графства (например, школьные округа). Школьные округа создаются для руководства школами и их финансирования. Кроме того, школьные округа создаются с целью вывести школы из сферы влияния политических партий. Специальные округа создаются и для выполнения самых разнообразных функций: пожарной охраны, жилищного строительства, водоснабжения, транспортных услуг и т.д. такие округа обычно создаются в условиях, когда органы местного самоуправления по тем или иным причинам не в состоянии обеспечить населению определенный вид тех или иных услуг.
В Великобритании территория делится на графства, а графства – на округа, охватывающие как городские, так и сельские поселения. Низовыми территориальными подразделениями в Англии являются приходы, а в Уэльсе и Шотландии – общины.
Во всех административно – территориальных единицах, кроме мелких приходов, имеются выборные органы местного управления – советы. В малых приходах функции органов местного управления осуществляют периодически созываемые собрания избирателей данного прихода.
В ФРГ система административно - территориального деления устанавливается конституциями земель. В соответствии с конституциями земель земли делятся на округа, округа – на районы, а последние делятся на общины. Районы и общины имеют свои выборные органы местного управления – соответствующие советы. В небольших по численности общинах наряду с выборными советами периодически созываются собрания местных избирателей для решения вопросов местного управления. В округах выборные органы местного управления отсутствуют.
В Японии территориальное деление включает в себя префектуры, причем префектуры различаются по численности населения от полумиллиона до двенадцати миллионов. Префектуры включают в себя города (пункты с населением свыше 50 тысяч жителей), поселки и деревни. Крупнейшие города с населением свыше полумиллиона имеют особый статус. Органами местного управления в префектурах, городах, поселках и деревнях являются избираемые населением соответствующие собрания.
Порядок формирования органов местного самоуправления.
Органы местного самоуправления включают в себя выборные муниципальные советы или комиссии и образуемые ими исполнительные органы. Общий порядок формирования муниципальных советов и исполнительных органов регулируется специальными избирательными законами и законами о муниципалитетах. В федеративных государствах издание законов о выборах в органы местного самоуправления находятся в компетенции субъектов федерации. В большинстве демократических стран выборы в органы местного самоуправления осуществляется на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Пассивное избирательное право обычно устанавливается рамках 18-25 лет. Одновременно устанавливается и целый ряд цензовых требований – ценз оседлости, несовместимость занятия других постов на государственной службе или в выборных органах, в суде и т.д.
В ряде стран Латинской Америки, для того чтобы быть избранным алькальдом (мэром) или советником муниципалитета, по закону о муниципалитетах необходимо обладать избирательным правом, быть рожденным в соответствующем муниципалитете или проживать там не менее двух лет, предшествующим выборам, быть внесенным в избирательный регистр граждан или в избирательный регистр для иностранцев, не быть осужденным уголовным судом.
В выборах муниципалитетов в Великобритании могут участвовать все британские граждане (в том числе пэры), живущие в стране и достигшие 18 лет. Кандидатов в депутаты может выдвигаться каждый гражданин достигший 21 года и проживающий на территории данного муниципалитета, работающий там или имеющий, либо арендующий там не менее года землю, предприятия, дом, квартиру. Не могут быть избраны пэры, священнослужители, кадровые военные, гражданские служащие, умалишенные. На муниципальных выборах могут применяться и некоторые требования морального характера. Еще одна особенность – ряд зарубежных стран предоставляет право участия в выборах органов местного самоуправления иностранцам, постоянно проживающим на территории данного муниципалитета.
Порядок выдвижения кандидатов в выборные органы местного самоуправления предусматривает различные способы реализации этих субъективных прав избирателей – чаще всего путем подачи петиции с подписями установленного законом числа жителей данного избирательного округа, обладающих полным объемом избирательных прав, в поддержку кандидата на должность члена муниципального совета. Кандидаты в муниципальные органы могут баллотироваться по партийным спискам, опираясь на поддержку определенной политической партии, или выступать как независимые кандидаты. Выборы осуществляются как по одномандатным округам, так и по многомандатным округам. Для определения результатов голосования используются как пропорциональная, так и мажоритарная избирательные системы. Мажоритарная система может предполагать и проведение выборов в два тура. На выборах в муниципальные органы запрещено введение императивного мандата. Депутаты муниципальных органов не связаны никакими наказами избирателей и не обязаны отчитываться перед избравшими их гражданами.
Муниципальные советы избираются в назначенные сроки. В США, например, органы местного самоуправления в зависимости от уровня избираются на 2-4 года, В Великобритании – на 4 года, причем состав муниципалитетов может обновляться по частям или переизбираться полностью. Численный состав органов местного самоуправления также различен, как правило, от нескольких депутатов до нескольких десятков. В муниципальные советы столиц государств, как правило, избирается более ста советников. Выборные муниципальные советы юридически возглавляют муниципальный аппарат управления, который осуществляет оперативную работу по руководству всей деятельностью муниципалитета. Срок полномочий депутатского корпуса органов местного самоуправления различен. В ряде кантонов Швейцарии он составляет 3-4 года, Швеции, Норвегии, Португалии, Испании, Великобритании, Дании, Голландии, ФРГ (ряд земель) – 4 года, в Ирландии, Турции, Италии, на Кипре – 5 лет, в ряде земель ФРГ, Австрии – 5-6 лет, в Бельгии, Франции, Люксембурге – 6 лет.
Законодательством ряда стран предусмотрены особые требования к лицам, намеревающимся занять должности в органах местного самоуправления: годность к военной службе, обязательное проживание или место работы в пределах территории органа местного самоуправления, уплата местных налогов и т.д. В латиноамериканских странах в соответствии с местным законодательством не могут быть избранными алькальдами и муниципальными советниками члены любых законодательных органов, министры правительства, государственные служащие, служащие в вооруженных силах и полицейских формированиях, служащие муниципалитетов, члены судебной власти, нотариусы их помощники, члены избирательных комиссий и другие лица. Важно отметить, что в ряде зарубежных стран законодательством предусмотрен порядок досрочного отзыва депутатов местных представительных органов посредством голосования избирателей. А характерной особенностью муниципального самоуправления Мексики, например, является то, что председатели и советники муниципалитетов, избранные прямым народным голосованием, не могут быть переизбраны на непосредственно следующий срок Должностные лица органов местного самоуправления, назначенные на должность независимо от ее наименования, не могут быть избраны непосредственно на следующий срок даже на другую должность в данном муниципалитете.
По-разному регулируется вопрос о совмещении депутатских мандатов: от решения совмещать сразу несколько мандатов (в Дании – на местном, региональном и парламентском уровне), а также системы двойного мандата на местном и региональном уровне (Норвегия, Швеция, Дания, Великобритания, Ирландия, Голландия, ФРГ), до одного депутатского мандата (Австрия, Бельгия, Франция). Австрия в виде исключения допускает совмещение мандата самого нижнего уровня с самым верхним (парламентским). В Италии не допускается совмещение мандатов на одном уровне (региональном, провинциальном и муниципальном), а также с мандатом члена парламента. В Люксембурге член местного органа самоуправления может одновременно быть членом национального парламента и Европарламента и т.д.
Очень часто численный состав органов местного самоуправления может определяться в минимальном и максимальном исчислении, а постоянный состав определяется численностью населения данного района. В Республике Перу, например, прямо установлено, что в муниципалитетах с численностью до 500 человек избирается алькальд и 5 муниципальных советников, от 500 до 1000 человек избирается алькальд и 8 советников и т.д. такая регламентация численного состава местных представительных органов предохраняет от чрезмерного увеличения их состава, и, следовательно, увеличения расходов на выборы.
На выборах в органы местного самоуправления обычно довольно высок процент абсентеистов, т.е. не участвующих в голосовании (в США, например, до 1/3 всех зарегистрированных избирателей). В странах, где введен обязательный вотум, этот процент, разумеется, достаточно высок.
По структуре органы местного самоуправления, как правило, однопалатные. Двухпалатное построение этих органов чрезвычайно редко (муниципальный совет Нью-Йорка, например). Структура муниципального органа, как и его численный состав, определяются размерами территории и численностью населения. Основной формой деятельности органов местного самоуправления являются сессии, проведение которых регулируется местным законодательством. В низовых территориальных подразделениях эти сессии проводятся довольно часто (в США – один-два раза в месяц, в Великобритании – ежемесячно). Сессии вышестоящих органов проводятся 1 раз в квартал или полугодие. Могут проводится и внеочередные или чрезвычайные сессии по требованию определенного числа членов представительного органа или по требованию местных исполнительных органов (мэр, исполнительный совет и т.д). Обычно чрезвычайные сессии собираются для решения только строго определенных вопросов и решение других вопросов не должно иметь юридической силы.
В пределах своей компетенции органы местного самоуправления принимают решения, дают заключения, высказывают пожелания и рекомендации. Общий принцип заключается в том, что местные сообщества и выражающие их волю избираемые населением органы местного самоуправления обладают в рамках закона полной свободой действий при осуществлении своей деятельности по любым вопросам, которые не исключены из их компетенции или не переданы в установленном порядке какому-либо другому органы власти. Сами полномочия могут быть поставлены под сомнение или ограничены другим органом власти, центральным или региональным, только в рамках закона.
Конституция Испании 1978 года, например, в специальной главе «О местной администрации» гарантирует автономию муниципалитетов, которые обладают всей полнотой прав юридического лица. По конституции руководство и управление муниципалитетами осуществляется соответствующими муниципальными советами, которые состоят из алькальдов и советников. Советники избираются жителями муниципалитета путем всеобщего равного, свободного и тайного голосования в соответствии со специальным законом.
Алькальд (председатель совета) избирается или советниками или непосредственно самими жителями муниципалитета.
Решения органов местного самоуправления могут быть оспорены в судебном порядке. Законодательством ряда стран (например, Италии) предусмотрена возможность роспуска местных выборных органов в случае совершения ими действий, противоречащих конституции, а также серьезных нарушений действующих законов, отказа выполнять постановление центрального правительства и т.д. Законодательством предусмотрена возможность роспуска исполнительного органа местного самоуправления и отправка в отставку его председателя, совершившего незаконные действия.
Роспуск органа местного самоуправления может быть осуществлен в случае массовых отставок депутатов или полной неэффективности работы органа местного самоуправления вследствие отсутствия устойчивого большинства, а также по соображениям национальной безопасности. В Италии, например, такое решение принимается мотивированным декретом президента республики после заслушивания доклада специальной комиссии центрального парламента, которая образуется специально для этого. Декретом о роспуске областного совета президентом страны назначается временная комиссия в составе трех человек, обладающих полным объемом избирательных прав. Комиссия назначает выборы нового областного совета в трехмесячный срок и занимается обычной административной деятельностью, входящей в компетенцию исполнительного органа (джунты). Комиссия принимает решения, которые не могут быть отменены никаким другим органом и которые должны впоследствии представлены на утверждение вновь избранного областного совета.
Компетенция органов местного самоуправления.
Основной объем полномочий органов местного самоуправления определяется национальным законодательством и может различаться даже в рамках одной станы. Общее правило, касающееся полномочий местных сообществ, заключается в том, что эти полномочия должны быть целостными и всеобъемлющими во всем, что касается местных дел. Фактически они обладают полномочиями решать только местные дела. Например, Конституция Баварии относит к вопросам, имеющим местное значение и входящим в компетенцию общины, следующие: управление собственностью общины и муниципальными предприятиями, местный общественный транспорт, местное дорожное строительство, обеспечение населения водой, газом, светом, питанием; местное планирование; строительство жилья и надзора за его эксплуатацией, местная полиция, пожарная охрана; развитие культуры и поддержание учреждений культуры; медицина, семейные консультации и защита материнства; школьная гигиена и забота о молодежи; общественные бассейны, погребение умерших; сохранение местных памятников и строений.
Американская структура местного самоуправления определяется специальной хартией, принимаемой законодательным органом штата. Хартия обычно устанавливает границы муниципалитетов, их функции, организационную структуру, методы финансирования, систему назначения и выборов должностных лиц городских органов местного самоуправления. Городские хартии закрепляют право граждан на проведение референдумов по наиболее важным проблемам жизнедеятельности населения, в том числе по налогообложению, изменению самой хартии и т.д. Решение о проведении референдума может быть инициировано требуемым по закону числом граждан путем подачи петиции в муниципальный совет. Как правило, органы местного самоуправления не могут принимать решения или совершать действия, носящие чисто политический характер и затрагивающие политические интересы страны в целом. Однако на практике можно отметить факт принятия именно таких решений. В частности, несколько муниципалитетов Японии принимали решения об объявлении своей территории безъядерными зонами и протестовали против американских военных баз на территории своих муниципалитетов.
Компетенция органов местного самоуправления распространяется прежде всего на руководство и развитие коммунального хозяйства, охрану окружающей среды, планирование размещения и строительства населенных пунктов, общий надзор за градостроительством, развитие системы местного транспорта и установление порядка регулирования его движения, местное дорожное строительство, канализацию, водо – и газоснабжение, энергообеспечение, очистку улиц, борьбу с загрязнением водоемов и т.д.
Значительны полномочия органов местного самоуправления в социальной сфере. Это полномочие по оказанию социальной помощи малоимущим за счет муниципальных доходов. Они включают в себя строительство и содержание домов для престарелых, ночлежек, строительство дешевого жилья, муниципальных школ, больниц, родильных домов и т.д.
Органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью. Они осуществляют деятельность в сфере местного хозяйства (выдача разрешений на право открытия магазинов, зрелищных предприятий, установление правил застройки городов и т.д.).
Полномочия в области охраны общественного порядка, защиты прав и свобод граждан включают в себя установление правил поведения в общественных местах, дачу разрешений или наложение запрета на проведение митингов, собраний, шествий, демонстраций, пикетов и других форм общественно-политической деятельности населения данного муниципального образования, издание предписаний по осуществлению санитарного надзора, медицинского обслуживания населения и т.д.
В ряде стран (США, Канада, Франция и другие) в ведении органов местного самоуправления находятся полицейские силы, на которые возлагается несение патрульной и охранной службы и другие виды полицейской деятельности.
Важнейшие полномочия органов местного самоуправления представлены в бюджетно-финансовой сфере. В соответствии с Европейской Хартией о местном самоуправлении местные сообщества имеют право в рамках экономической политики государства на собственные достаточные ресурсы, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий. При этом финансовые ресурсы местных сообществ должны быть совершены полномочия, предусмотренным конституцией или специальным законодательством.
Конституция Испании, например, прямо закрепляет положение о том, что местные финансы должны быть достаточными для выполнения функций, возлагаемых законов на соответствующие органы самоуправления, для чего используются преимущественно местные налоги, а также участия в налоговых сборах государства и региональных автономных объединений.
При определении финансовых взаимоотношений центрального правительства и органов местного самоуправления в большинстве стран принят принцип финансовой автономии местных самоуправляющихся единиц. Это означает, что муниципальные образования являются независимыми в финансовом отношении, но они не могут расходовать больше средств, чем это позволяет местный бюджет. При определенных условиях, когда муниципальное образование оказывается не в состоянии управлять своими финансами, государство обычно представляет ему дополнительные субсидии, гарантирующие платежеспособность муниципального образования.
Мексиканские муниципии, например, самостоятельно распоряжаются своими доходами, полученными то принадлежащего им имущества, а также от налогов и других поступлений, которые устанавливаются в их пользу законодательным органом штата. В обязательном порядке они получают налоги, включая дополнительные сборы, установленные штатами на недвижимое имущество в связи с его дроблением, разделом и т.д., а также налоги, которые устанавливаются при изменении цен на недвижимость, а также федеральные поступления, которые предоставляет муниципиям федерация в размерах и в сроки, ежегодно устанавливаемые законодательными органами штатов, и поступления, полученные от находящихся в их ведении общественных служб.
В свою очередь, законодательные органы мексиканских штатов имеют право в соответствии со специальным законом о доходах муниципий проверять их годовые финансовые отчеты, обращая особое внимание на соответствие расходов муниципии находящимися в ее распоряжении доходам.
Муниципальные образования для стабилизации своего финансового положения обычно стараются привлечь средства частных кредиторов. Финансовые вложения в строительство и ремонт местных дорог и возведение социального жилья являются для муниципальных образований достаточно легким источником получения финансовых средств, потому что это приносит значительную прибыль вкладчикам капитала. Самой большой угрозой для финансовой деятельности муниципальных образований является необходимость выплатить из собственного бюджета значительные суммы на социальные нужды, особенно в связи с растущим уровнем безработицы, увеличением числа бездомных, больных, инвалидов и т.д.
Составление и утверждение бюджета является прерогативой местного представительного органа, который, таким образом, регулирует свои полномочия в финансовой сфере и может определить финансово-экономическую политику. Проект бюджета обычно готовит исполнительный орган муниципалитета с учетом возможного роста затрат на непредвиденные расходы. Помимо ежегодного бюджета обычно готовится и долгосрочный бюджет, рассчитанный на несколько лет, и несколько дополнений к нему, содержащих информацию о расходах на содержание кадров, капитальные затраты, ссуды, субсидии и т.д.
Действующими законами о муниципалитетах обычно предусмотрен перечень обязательных расходов, которые должно понести муниципальное образование и которые поэтому должны включаться в расходную часть местного бюджета. В этот перечень обычно входят расходы на образование, жалование представителям исполнительной власти (мэру, местному правительству и т.д.), расходы на эксплуатацию дорог, расходы на содержание пожарной, полицейской, медицинской и других служб, проценты и выплаты по ссудам, эпизодические расходы. Исходным ориентиром при составлении ежегодного и перспективного бюджетов является текущая политика и экономическое положение как страны в целом, так и конкретного муниципального сообщества. При этом должен учитываться возможный рост цен и повешение заработной платы, а также рост и сокращение числа населения. Любые другие непредвиденные расходы проходят, как правило, по статье эпизодических расходов. Основная цель ежегодного бюджета - показать соотношение доходов и расходов данного муниципального сообщества. Но бюджет имеет и другое важное предназначение. Ежегодный бюджет является основным предписанием для исполнительной муниципальной власти, определяющим расходы по каждой статье. При расходовании средств исполнительная власть должна строго придерживаться установленных бюджетом сумм и не выходить за рамки утвержденных расходов по каждой статье бюджета. В ежегодном бюджете должно быть продумано соотношение различных статей доходной и расходной частей, учтены возможные и ожидаемые доходы и расходы (например, увеличение налогов, рост безработицы и т.д.). Через год ежегодный бюджет используется для отчетности и для сравнения его с бюджетом других муниципалитетов, что дает основание улучшать проект нового ежегодного бюджета.
Долгосрочный бюджет, как правило, имеет основной целью создание запасов денежных средств для развития различных сторон последующей деятельности муниципального сообщества. Этот бюджет позволяет предусмотреть возможности экономии финансовых средств для осуществления новых видов деятельности. Долгосрочный бюджет выступает в роли документа перспективного планирования, определения приоритетных сфер деятельности муниципального образования, позволяя определить настоящее финансово-экономическое положение муниципалитета от его будущего положения. Долгосрочный бюджет опирается на такие показатели, как количественный рост населения, рост жилищного строительства, изменение индекса цен и рост процентной ставки, изменение расходов на содержание персонала, различные эксплуатационные расходы, смету налогов и расходов, увеличение новых видов деятельности в соответствии с избирательными программами депутатов муниципальных представительных органов.
Для муниципальных образований существуют, как правило, два вида источников доходов. Первый – это местные источники: налоги, компенсации и пошлины, штрафные станции и прибыли от муниципальных предприятий. Второй – центральные источники: субсидии из муниципальных фондов, выделяемые центральным правительством или его структурами (министерствами), как общие субсидии, идущие на поддержку муниципалитетов, так и специальные, имеющие целевым назначением образование, социальное благосостояние, жилищное строительство
Муниципальные власти имеют право устанавливать свои собственные налоги на недвижимость, доходы с капитала, строительство, туристическую деятельность, рекламную деятельность, на владельцев собак и т.д. Большинство местных налогов установлено в соответствии с законами о муниципалитетах. Норма этих законов запрещает муниципалитетам вводить не предусмотренные законом налоги. Наиболее важным среди перечисленных налогов является налог на недвижимую собственность, плательщики которого являются пользователи недвижимой собственности, как физические, так и юридические лица. Основой для начисления налога на недвижимую собственность является ее рыночная стоимость. Налог на прибыль взимается с физических и юридических лиц, получаемых прибыль благодаря муниципалитету.
Большое значение имеют для доходов муниципалитетов местные источники доходов, такие, как компенсации за предоставленные услуги муниципалитетам. Сюда входит плата за водоснабжение и канализацию, рыночные пошлины, плата за парковку машин, выдачу дорожных документов и т.д. К числу местных муниципальных доходов относятся пошлины за пользование спортивными сооружениями, плата за право пользования музеями, плата за предоставленный сервис и т.д.
Исполнительная власть (мэр и его правительство) несут ответственность за поступление доходов, а также за расходование бюджетных средств. Иногда это входит в понятие «политическая ответственность» местного правительства, так как оно проводит финансово-экономическую политику, разработанную и утвержденную местным представительным органом и заложенную в ежегодном бюджете. В конце бюджетного года мэр должен представить отчет представительному органу об исполнении ежегодного бюджета. Как при осуществлении финансово-экономической политики, так и при подготовке отчета мэр обычно получает помощь от центральных органов управления, в частности, от департамента финансов.
В органах местного самоуправления ряда зарубежных стран избираются или назначаются специальные категории должностных лиц со своей четко определенной компетенцией.
В американских графствах, например, существует большое число выборных должностных лиц, таких, как казначей, инспектор, асессор, регистратор, клерк, прокурор, шериф и др., полномочия которых определяются законодательством соответствующего штата и которые входят в структуру местного самоуправления. Казначей организует сбор налогов, хранение средств графства, выдачу средств, ассигнованных на различные местные нужды, контролирует расходование этих средств. Инспектор или инженер графства несет ответственность за проектирование дорог, мостов, установление границ, землеустройство и т.д. Асессор занимается выявлением и оценкой всех видов собственности, подлежащей налогообложению. Регистратор занимается регистрацией покупок, продаж, разделов, закладов и иных действий в отношении имущества, а также завещаний, свидетельств о браке, разводе и т.д. Клерк отвечает за надлежащее хранение и оформление документов графства, организацию регистрации избирателей, проведение голосования и подсчет поданных голосов. Шериф возглавляет полицию графства, управляет тюрьмой графства, осуществляет аресты. Прокурор преследует судебном порядке лиц, обвиненных в совершении преступлений, представляет графство в суде, консультирует совет графства и должностных лиц по юридическим вопросам.
Неотъемлемой частью структуры органов местного самоуправления являются различные отделы и организации, аккумулирующие в себе различные сферы деятельности. Наиболее распространены – отделы здравоохранения, полиции, финансов, пожарной охраны, общественных работ, социальных служб, рабочей силы, транспорта, коммунальных услуг, отдыха населения, по делам потребителей и т.д. Обычно вопросами трудоустройства и занятости населения ведает отдел рабочей силы и отдел общественных работ, которые занимаются подбором и предоставлением постоянного места работы, оценкой трудоспособности граждан, их профессиональной подготовки и т.д. Отдел социальных служб занимается оказанием финансовой и продовольственной помощи семьям с низкими доходами, бездомным. Отдел по делам потребителей расследует жалобы на качество товаров и услуг, разрабатывает систему местных правил по защите прав потребителей, инспектирует применение торговыми предприятиями измерительных приборов следит за качеством упаковки товаров, выдает лицензии на мелкую розничную торговлю, на эксплуатацию такси, регулирует деятельность кабельного телевидения на территории округа и т.д. Отдел здравоохранения расследует случаи инфекционных заболеваний, осуществление программы медицинской помощи школам, проверяет санитарное состояние окружающей среды.
Заключение.
Зарубежный опыт организации муниципальных учреждений свидетельствует о том, что там сочетается местное самоуправление и государственное управление на местах, учитываются исторические, демографические, географические особенности той или иной страны, формы правления государственного устройства, политический режим, правовая система и другие факторы.
Местное самоуправление строится, как правило, в соответствии с административно – территориальным делением страны. Первичной ячейкой выступают городские и сельские единицы (коммуны, общины, приходы и т.д.).
Правовой основой организации самоуправления в зарубежных странах являются соответствующие положения конституций, национальных законов о местном управлении и самоуправлении, в федеративных государствах – также законы штатов, земель, других субъектов федерации.
Важную правовую основу самоуправления для всех стран Европы составляет Европейская Хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1985 г. Значительная часть в организации этой Хартии принадлежит Конгрессу местных и региональных властей Европы. Он представляет собой совещательный орган, состоящий из двух палат – Палаты местных властей и Палаты регионов. С 1996 г. Россия – член Совета Европы, ее делегации участвуют в работе Конгресса. «8 февраля 1996 г. Европейская Хартия местного самоуправления была подписана от имени Российской Федерации в городе Страсбурге и ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г.
Литература:
1. Е.М. Ковешников, «Муниципальное право», Норма - Инфра М, Москва, 2000
2. Н.В. Баглай, «Конституционное право зарубежных стран», Норма - Инфра М, Москва, 2000
Проблемы государства и права за рубежом
КОМПЕТЕНЦИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ЗАРУБЕЖНЫХ
М.А. Штатина
Кафедра конституционного, административного и финансового права Российский Университет дружбы народов ул. Миклухо-Маклая, 6, 117138 Москва, Россия
Местное самоуправление является неотъемлемым элементом современной демократии. Однако его место в политической системе не столь бесспорно, сколь очевидна необходимость самого существования этого института. Рассмотрение компетенции местных властей позволяет определить то фактическое положение, которое занимает местное самоуправление в политических системах различных стран. Хотя каждое государство по-своему определяет сферы деятельности, функции, полномочия и предметы ведения органов самоуправления, наметились некоторые общие подходы решения этих вопросов, которым и посвящена данная статья.
Юридическая наука западных стран уже несколько столетий стремится доктринально объяснить правовую природу компетенции местных властей. Не удивительно, что единой трактовки этой сложной проблемы в зарубежных странах не существует. Но множество подходов фактически сводится к поддержке одной из трех основных концепций: теории собственных естественных полномочий местного самоуправления, концепции государственных полномочий местных властей и теории дуализма местного самоуправления. Если первая и вторая концепции противостоят друг другу, то третья стремится примирить противоположности первых двух теорий.
Многие выдающиеся исследователи - представители как континентальной, так и англосаксонской правовой семьи, подобно М.Ориу, поддерживают концепцию собственных естественных полномочий. Они являются сторонниками теории свободной общины,
первоначально разработанной французскими и бельгийскими учеными во времена борьбы
городских общин с засильем феодалов-землевладельцев. Позже эта доктрина была поддержана и уточнена многими немецкими и американскими авторами (О.Лабандом, Э.Мейером, О.Ресслером, Т. Джефферсоном и др).1
Обосновывается существование естественных полномочий органов местного самоуправления следующим образом. Община возникает раньше государства и уже потому должна иметь неотчуждаемые права. Но, кроме того, ее права обусловлены естественной общностью населения,
проживающей на определенной территории. В каждом населенном пункте стоят проблемы
обустройства территории, поддержания чистоты, организации культурных мероприятий и охраны общественного порядка. В решении этих вопросов заинтересованы все жители, независимо от их социального положения или политических пристрастий. Общие интересы и обусловливают существование той морально-социальной общности населения, которая является подлинной первоосновой всего социального управленческого механизма. В связи с этим структуры местного самоуправления имеют особый статус - органов общественного управления, а их полномочия в вопросах местного значения первичны по отношению к правам органов государства, неприкосновенны и неотчуждаемы.
Концепция естественных полномочий получила законодательное закрепление в ряде стран континентальной правовой семьи. Например, Бельгийская конституция 1831 г., признавая неотъемлемые полномочия общин, провозгласила существование наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями четвертую, муниципальную власть. Неотъемлемые права общин были признаны Франкфурктской имперской конституцией 1849 г. В Испании Устав муниципалитета 1924 г. и Устав провинций 1925 г. провозгласили: естественные ассоциации людей, обусловленные отношениями соседства, имеют широкие автономные права.
" См. об этом подробнее: Барабашев Г В Местное самоуправление. М., 1996. С. 17-18; Черник И.Д. Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. М., 1996. С.4-5; Муниципальное право /
Отв.ред.Л.И.Коваленко. М., 1997. С.168-172.
Сторонники джефферсоновской демократии в США воспевали американскую самоуправляющуюся общину, провозглашая ее основой совершенного управления. Их взгляды были официально закреплены судебной практикой конца XIX в. Судья Верховного суда Кули настоял на подтверждении того, что местные самоуправляющиеся единицы обладают некоторыми суверенными полномочиями, дающими им право осуществлять местные дела свободно, независимо от вмешательства или контроля со стороны штата1.
Теория свободной общины противопоставила местные органы государству, что во времена становления капиталистического строя казалось правомерно демократичным. Однако попытки применения на практике этой доктрины выявили ее очевидную утопичность: местное самоуправление и государство смогли сосуществовать, лишь поддерживая и взаимодополняя, а не противодействуя друг другу. Теория свободной общины еще долгие годы вдохновляла ученых и политиков, метущихся в поисках совершенного общественного управления. В частности, она лежала в основе идей анархизма П.А.Кропоткина, мечтавшего о замене государства ассоциацией свободных общин. Но теорию естественных неотъемлемых полномочий местного самоуправления нигде не удалось последовательно провести в жизнь.
В ХУШ-Х1Х вв. значительную поддержку в законодательстве и государственном строительстве получила другая теория - государственных полномочий местного самоуправления. Ее основы были сформулированы немецкими учеными - Л. Штейном, Р.Гнейстом, Г.Еллинеком 2.
В соответствии с этой теорией все полномочия органов местного самоуправления предоставлены государством. Они всегда фиксируются высшими органами - парламентом или главой государства, и лишь в этом случае их осуществление реально гарантируется и защищается правом. Только будучи закреплены государством, полномочия местных властей не должны нарушаться ни гражданами, пи организациями, ни государственными органами. Причем государство может не только предоставить определенные полномочия, но и изъять их из ведения местных структур. Местные власти вправе действовать лишь как инструмент центральной администрации, а местное самоуправление в гаком случае отождествляется с местным управлением. Следовательно, противоречия между государством и местным самоуправлением снимаются пут ем признания государственной природы местных властей.
Однако, учитывая специфику местных органов, сторонники теории государственных полномочий все же признавали особый правовой статус местного самоуправления. В странах континентальной правовой семьи органы местного самоуправления стали особыми юридическими лицами публичного права. Общинам предоставлялись, с одной стороны, естественные функции, определяющиеся особенностями местной власти, с другой - государственные функции, проистекающие из органического единства общин и государства. Таким образом, проблема компетенции местного самоуправления ставилась в рамки распределения полномочий по управлению общественными делами между централизованными государственными органами и местными властями.
Государственная теория самоуправления была поддержана в странах, стремившихся преодолеть раздробленность государства, объединить его звенья общими методами управления. Столь разные государства, такие как феодальная Пруссия, революционная Франция, борющаяся с сепаратизмом регионов Великобритания и стремящиеся к созданию национального государства Соединенные Штаты Америки по-своему реализовали на практике и в законодательстве эту теорию. Всеобщее Прусское земельное уложение 1794 г. включило общины в единую государственную систему. Во времена Великой французской революции представительные органы - муниципальные собрания - были сформированы как органы местного самоуправления, а местные исполнительные органы - муниципальные администрации - включались в государственный аппарат.
Англосаксонские страны дополнили государственную теорию самоуправления доктриной делегированных полномочий. Было заявлено, что местные органы, не подчиненные центру, получают властные полномочия лишь в тех случаях, когда глава государства или парламент делегирует им осуществление своих функций, четко определяя конкретные полномочия и вопросы,
1 См. об этом: Syed А.Н. The Political Theory of American Local Government. N.Y., 1966. P.53-75.
2 Штейн Л. Учение об управлении и право управления с сравнением литературы и законодательств Франции, Англии и Германии. СПб., 1874; Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 1908. См. об этом: Чермик И.Д. С. 7-11; Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994. С. 19-20.
по которым они вправе действовать. Классик английского государствоведения А.Дженнингс, например, считал, что «местные власти должны быть агентами центрального правительства, для того чтобы решать вопросы национальной политики на местах»1. В США судья Диллон, чьи решения оказали заметное воздействие на судебную практику в XX в., утверждал, что местные корпорации - лишь агенты, департаменты или подчиненные подразделения штатов2.
Государственная концепция местного самоуправления была господствующей в науке многих западных стран в XIX - начале XX в. На современном этапе наиболее распространенной является компромиссная концепция - теория дуализма местного самоуправления. Она, с одной стороны, признает естественные полномочия местных властей, а с другой - учитывает их реальную зависимость от центральной администрации. Так, известный французский государствовед Ж.Бюрдо считает, что территориальные коллективы имеют собственные естественные права, которые однако приобретают юридическую значимость в случае освящения их законодателем3.
Признание дуалистической природы местного самоуправления приводит к тому, что законодательство большинства западных стран предоставляет местным властям особый правовой статус - неотъемлемых звеньев единой публичной администрации, которые, с одной стороны, защищают частные, местные интересы и в этом качестве выступают как органы общественного управления, с другой - участвуют в осуществлении единой государственной политики и в этом качестве являются агентами центра. Такой подход стал преобладающим в современном мире, поскольку после второй мировой войны в подавляющем большинстве западных стран завершился процесс фактического подключения органов местного самоуправления к государственному механизму. В конце XX в. традиционное для западного государствоведения противопоставление органов местного самоуправления государственным структурам не подтверждается ни законодательством, ни практикой. Государственно-властная природа полномочий органов местного самоуправления подтверждается теоретиками конституционного и административного права в большинстве стран мира. Так, Конституция Польской Республики 1997 г. в ст.16 провозглашает, что территориальное самоуправление участвует в осуществлении публичной власти. Ст. 119 Конституции Румынии 1991 г. считает общими принципами организации публичной власти на местах одновременно местную автономию и децентрализацию публичных услуг.4
Объясняя юридическую природу компетенции местного самоуправления, правовые теории предопределили особенности юридической техники - способы закрепления компетенции местных властей.
Органы местного самоуправления ни в одной стране не обладают компетенцией определять собственную компетенцию - это полномочие центральных властей или властей субъектов федерации. При этом определение сфер деятельности, прав и обязанностей органов местного самоуправления основывается на представлении о национальных и местных службах, сложившемся еще в прошлом веке. Считается, что некоторые государственные службы являются универсальными и первостепенными, их деятельность должно обеспечивать национальное правительство, в то время как другие по своему характеру являются местными и частными и их деятельность должны обеспечивать местные коллективы5. Основной проблемой при таком подходе является разграничение компетенции двух видов: выделение вопросов, имеющих государственное и местное значение. Органам местного самоуправления предоставляются самостоятельные полномочия по решению вопросов местного значения, но им могут быть делегированы центральными властями отдельные полномочия, решение которых считается общегосударственной задачей. В связи с этим полномочия органов местного самоуправления подразделяются на две большие группы: собственные полномочия и делегированные полномочия. Такой подход был закреплен и в Европейской хартии местного самоуправления (пп. 2, 4 и 5 ст.4).6
Собственные полномочия органов местного самоуправления касаются вопросов, имеющих местное значение. Законодательство каждого государства по-своему определяет, какие вопросы следует отнести к местным. Но обычно ими считаются: обустройство территории, поддержание
1 Jennings J. Principles of Local Government Law. L., 1965. P.215.
2 Cm.: Barron J., Dicnes T. Constitutional Law. St. Paul, 1991. P.252.
3 См.об этом подробнее: Серебренников В.П. Конституционное право Франции. Минск, 1976. С.196-198.
4 Конституции государств Центральной и Восточной Европы. М., 1997. Сс.200, 300.
" См., напр.. Ashford D.S. British Dogmatism and French Pragmatism. Central - Local Policymaking in the Welfare State. L., 1982. P.2.
Explanatory report on the European Charter of Local Self-Government/ Strasbourg, 1986 P.22.
чистоты, организация культурных мероприятий и охрана общественного порядка. В Швейцарии, например, общины прежде всего решают повседневные задачи, касающиеся организации общественного транспорта, водоснабжения, канализации, вывоза мусора, утилизации отходов, создания мест отдыха, деятельности пожарной охраны и местной полиции1. В Италии органы местного самоуправления среднего звена (провинций) вправе самостоятельно действовать в социальной, культурной и спортивной сферах, а также по вопросам туризма, торговли и местного производства. Следовательно, вопросы местного значения возникают во всех сферах управления: в экономической, социально-культурной и административной сферах управления.
В финансово-экономической сфере органы местного самоуправления, как правило, полномочны принимать местный бюджет, разрабатывать планы местного развития, регулировать муниципальное хозяйство, развивать транспорт и регулировать дорожное движение, заниматься уборкой улиц, контролировать охрану окружающей среды и т.д. Например, в Венесуэле в соответствии с Органическим законом о муниципальном режиме 1978 г. местными вопросами признаны: водоснабжение, обеспечение энергией, канализация, деятельность общественного транспорта, поддержание чистоты, создание служб, облегчающих и улучшающих торговлю потребительскими товарами первой необходимости, организация и регулирование деятельности народных кредитных учреждений2. В Греции определены конкретные объекты экономики, за которые ответственны муниципалитеты: системы водоснабжения и дренажа, дороги, площади, мосты, общественные парки, зоны отдыха и заповедники, рынки, городской транспорт3.
В социальной сфере органы местного самоуправления обычно отвечают за строительство школ, библиотек, дешевого жилья для бедных; за адресную помощь семье, детям, молодежи, нуждающимся, престарелым и инвалидам; за организацию досуга.
В административной сфере органы местного самоуправления, как правило, полномочны решать вопросы охраны общественного порядка и установления правил поведения в общественных местах.
Собственные полномочия органов местного самоуправления фиксируются законом, являются исключительными и дискреционными - они могут осуществляться только местными властями, причем действующими самостоятельно и под свою ответственность, то есть по собственному усмотрению. Эти полномочия не должны ни отчуждаться, ни пересматриваться в административном порядке. Их не могут ни затрагивать, ни ограничивать государственные органы иначе, как в случаях, специально предусмотренных законом. Указанные принципиальные положения являются основой правового регулирования компетенции местного самоуправления и признаются повсюду.
В странах англосаксонской и континентальной правовых систем используется разная юридическая техника определения вопросов местного значения. В англосаксонских государствах, где самостоятельность местного самоуправления всегда была значительно больше, закон жестко ограничивает его компетенцию: как правило, устанавливается детальный перечень конкретных полномочий местных органов и объектов, за которые они ответственны. При этом используется принцип позитивного регулирования, подчеркивающий государственную природу полномочий местных властей. Считается, что органы местного самоуправления вправе совершать лишь те действия, которые непосредственно предусмотрены законом. Любые действия, совершенные местными властями с нарушением предоставленных им полномочий, выходящие за рамки строго предписанной компетенции, признаются недействительными в силу принципа ultra vires.
Использование позитивного регулирования позволяет избегать повседневных конфликтов между центральными и местными властями, а также дает возможность распределять полномочия между органами местного самоуправления, отказавшись от принципа иерархии.
В Великобритании компетенция местного самоуправления определяется статутами парламента. Так, полномочия местных властей Англии и Уэльса были определены в Законе о местном управлении 1972 г., а в дальнейшем неоднократно дополнялись и изменялись законами о местном управлении 70-х, 80-х и 90-х гг.
111особие по демократии. Функционирование демократического государства на примере Швейцарии. М., 1994. С.28.
2 См. об этом: Araujo Garcia А.Е. Las competencias municipalcs у la nueva Ley Organica de regimen municipal // Libro homcnaje al professor Antonio Moles Caubet. T.l. Caracas, 1981. P.274.
1 Системы местного самоуправления городов европейских стран / Отв.ред.Н.А.Лебедева. J1., 1991. С. 17.
В США эти вопросы отнесены к ведению штатов. Формы закрепления полномочий местных властей в штатах весьма разнообразны: во-первых, могут приниматься общие законы штатов о местном самоуправлении; во-вторых, возможно издание специальных актов, посвященных управлению в конкретном районе; в-третьих, штат может утвердить принятую местной общиной факультативную хартию, выбранную из числа разработанных штатом типовых документов и, наконец, в-четвертых, органы общины могут принять хартию самоуправления (Home rule charter). При этом судебная практика неукоснительно придерживается правила, сформулированного в 1911 г. судьей Д. Диллоном: «любое разумное, справедливое, существенное сомнение в полномочиях муниципальных корпораций толкуется судами против них и спорное полномочие отрицается»1.
Если местный орган считает, что для решения вопросов местного значения ему необходимы дополнительные полномочия, не зафиксированные в законе, он должен специально добиваться их предоставления. В Великобритании, например, ему следует обратиться либо в парламент с просьбой о принятии частного закона, либо к секретарю (министру) соответствующего департамента с ходатайством об издании распоряжения, впоследствии подлежащего утверждению парламентом.
В странах континентальной системы, в которых административный контроль за местным самоуправлением был всегда весьма жестким и осуществлялся представителями центра на местах, законы, как правило, лишь в общем виде очерчивают компетенцию местных властей: акты парламента определяю! не столько конкретные полномочия, сколько сферы и функции - основные направления деятельности местных органов самоуправления. Регламентарные акты правительственных органов в дальнейшем могут конкретизировать положения законов. При этом определяющим является принцип негативного регулирования: органы местного самоуправления вправе совершать любые действия, прямо не запрещенные законодательством. За местными властями обычно закрепляется остаточная компетенция - они могут решать любые вопросы, прямо не включенные законом в компетенцию других органов. Так, Муниципальный кодекс Коста-Рики 1970 г. определил, что компетенция муниципалитетов не должна касаться полномочий, предоставленных другим учреждениям публичной администрации2. В Норвегии муниципалитеты могут осуществлять любые функции, не отнесенные законом к другим органам и институтам. Таким же образом трактует полномочия общин Федеральный конституционный суд Германии.
Аналогична позиция тех государств, которые допускают существование подразумеваемых полномочий местного самоуправления. Конституция 1992 г. Монголии, например, определяя полномочия местных властей, прибегает к принципу подразумеваемой компетенции: «если законы и решения соответствующих государственных органов власти не содержат указаний относительно конкретных вопросов жизни данной территории, органы самоуправления вправе сами принимать решения, соответствующие Конституции»(ст.62.2).
И позитивный, и негативный принципы определения собственной компетенции местных властей признаются мировым сообществом правомерными. Как указано в Европейской хартии местного самоуправления, «органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, имеют полную свободу действий в осуществлении своих инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции или не предоставлен иному органу власти» (п.2 ст.4).
Вторую крупную группу полномочий органов местного самоуправления составляют делегированные полномочия, осуществляемые местными властями в соответствии с указаниями цен тра. Парламент, правительство, министерства и ведомства могут передавать на места отдельные вопросы своего ведения. Осуществление этих полномочий имеет общегосударственное значение, но справиться с их реализацией более успешно могут местные, а не центральные власти. Одни полномочия передаются для постоянного, другие - для временного исполнения. Так, Федеральное правительство Австрии передает муниципалитетам постоянные полномочия по организации и содержанию о тделов гражданской рег истрации и регистрации иностранцев, проведению переписей населения, выполнению обязанностей по организации и проведению избирательных кампаний, помощи в охране общественного порядка3.
Нередко органам местного самоуправления временно передаются отдельные полномочия, необходимые для реализации той или иной правительственной программы. В таких случаях
1 Цит по: Мишин А.А. Государственное право буржуазных стран и стран, освободившихся от колониальной.зависимости. М., 1976, С.429.
2 Codigo Municipal Comentado. San Jose, 1978. P. 10.
3 Системы местного самоуправления городов европейских стран. С.12.
устанавливается максимальный административный контроль за действиями местных структур и нередко используется институт административной онеки, предполагающий не только последующее, но и предварительное одобрение центральными властями наиболее важных из принимаемых решений.
В некоторых странах возможно делегирование полномочий не только со стороны центральных властей, но и со стороны органов местного управления более высокого уровня. В Италии, например, центральные власти при необходимости могут делегировать областям свои полномочия, а области, в свою очередь, выполняют административные функции, делегируя их провинциям или коммунам либо используя их службы.
При осуществлении делегированных полномочий свобода действий муниципалитетов крайне ограничена. Они обязаны проводить в жизнь предписанную политику, учитывая местные особенности, но подчиняясь в этих вопросах центральной администрации и отчитываясь перед ней.
Компетенция местных органов постоянно уточняется и довольно часто меняется законодательством. Даже в приверженной традициям Великобритании по мере того, как тот или иной вопрос приобретает общегосударственное значение, а органы местного самоуправления оказываются не в состоянии его должным образом решить, он передается в ведение центральных властей. После второй мировой войны из ведения английских местных советов были изъяты газо- и электроснабжение, право создания пассажирских автотранспортных служб, водоснабжение, ассенизация, здравоохранение. В 80-х гг. правительство М.Тэтчер вывело из-под контроля муниципалитетов полицейскую службу, подчинив ее непосредственно министру внутренних дел1.
Однако передача полномочий от муниципалитетов центральным структурам не всегда означает сужение деятельности местных властей, а лишь отражает факт подключения местного самоуправления к единому механизму публичной администрации. Централизованные структуры в таких случаях нередко делегируют на места выполнение своих распорядительных полномочий, строго контролируя при этом их реализацию.
На современном этапе все менее заметной становится грань между собственными и делегированными полномочиями органов местного самоуправления, поскольку центральная и местная администрация на практике постоянно взаимодействуют, зачастую используя неформальные методы. Эго нашло отражение и в законодательстве некоторых стран, выделяющем совместную компетенцию центральных, региональных и местных властей. Федеральные государства, как правило, допускают совместную компетенцию муниципалитетов со штатами, а унитарные - совместные полномочия органов местного самоуправления с центральными властями. "Гак, в Мексике местные органы и штаты совместно решают вопросы транспорта, содержания парков, снабжения населения питьевой водой. В Шри-Ланке предусмотрена совместная компетенция центральных и местных органов. В Голландии такой принцип правового регулирования широко распространен и его реализация на практике называется системой совместного властвования.
В большинстве западных стран основные сферы управленческой деятельности рассматриваются как совместные для центральных и местных властей, а распределение компетенции осуществляется либо по полномочиям, либо по объектам регулирования. Так, во Франции в сфере образования действуют и центральные органы, и территориальные коллективы. Управление учреждениями начального образования осуществляют коммуны, колледжами -департаменты, а лицеями - регионы. Государство ответственно за педагогическое обеспечение учебного процесса и учительские кадры. Таким образом, между различными структурами распределены объекты управления.
В пределах совместной компетенции органы местного самоуправления должны координировать свою работу, а порой и подчиняться централизованной администрации. Муниципалитеты Венесуэлы, например, наделены совместной с центральными органами компетенцией в сфере здравоохранения: они, наряду с периферийными структурами министерства, занимаются охраной и оздоровлением окружающей среды, сооружением парков, садов, улиц, площадей, пляжей и других мест отдыха, созданием местных медицинских служб. Эта сфера
1 Подробнее об этом см.: Штатина М.А. Децентрализованная модель местного управления: основы организации и тенденции развития (опыт Великобритании) // Научные труды Российской правовой академии. Зарубежный опыт правового развития. М., 1993. С.29-32.
1 Auby J.-B. Auby J.-F. Droit des collectivites locales. P., 1990. P.l 16-117.
деятельности муниципалитетов координируется, регламентируется и контролируется министерством здравоохранения Венесуэлы1.
Наряду с выделением собственных и делегированных полномочий органов местного самоуправления законодательство многих стран предусматривает
подразделение полномочий местных властей на обязательные и факультативные (вспомогательные).
Обязательными признаются те полномочия, которые предписаны законом и должны исполняться органами местного самоуправления в обязательном порядке, но способ их реализации местные власти определяют сами. Эти полномочия обычно связаны с обеспечением основных систем жизнедеятельности населения на соответствующей территории - с водо- и газоснабжением, содержанием и уборкой улиц, здравоохранением, общественной безопасностью и подобными вопросами. Обязательными, следовательно, могут быть признаны и полномочия собственной компетенции местных органов самоуправления, но делегированные полномочия всегда считаются обязательными для местных властей.
Факультативные полномочия осуществляются органами местного
самоуправления в зависимости от конкретных финансовых возможностей, по собственному усмотрению. К вспомогательным относятся прежде всего некоторые социальные полномочия, такие как содержание парков и других мест отдыха, библиотек, строительство жилья и т.д.
Многие авторы, в частности, немецкие ученые, утверждают, что самоуправлением в полной мере может считаться осуществление лишь факультативных полномочий, в то время как обязательные полномочия никакого отношения к самостоятельности местных властей не имеют. Представляется, что такая точка зрения чересчур категорична, ведь даже классические модели самоуправления допускали, что местные власти свободны только в выборе форм и методов осуществления полномочий, но никак не должны игнорировать выполнение своих функций.
Естественно, что основной объем вопросов, решаемых местной администрацией, составляет реализация обязательных полномочий (в Германии - до 80-90%, в Финляндии - до 75%)2.
Законодательство некоторых стран объединяет две основные классификации полномочий органов местного самоуправления (самостоятельные и делегированные, обязательные и факультативные) и выделяет 3 группы функций. Так, в Финляндии различают: 1) добровольные функции коммун, относящиеся к общей сфере их деятельности; 2) функции, вытекающие из закона, определенные специальными актами парламента; 3) "агентные" функции, основанные на делегированных полномочиях. Близкий к финскому подход прослеживается также в законодательстве Германии и Японии3.
Подведем итоги. Доктрины естественных, государственных полномочий и дуализма местного самоуправления находят своих приверженцев и в настоящее время. С одной стороны, избранные на местах органы нередко провозглашаются формой общественного самоуправления и не включаются в государственный аппарат. Такая точка зрения нашла отражение в законодательстве некоторых стран, к числу которых относится и Россия. Чаще всего общественная природа местного самоуправления провозглашается в государствах, отказывающихся от недавнего жесткого государственного регулирования власти на местах и на собственном опыте убедившихся, что признание исключительно государственного характера местного управления ограничивает саморазвитие территорий. Однако если государство признает лишь общественную природу местных властей, то оно фактически изолирует их от государственного аппарата и делает невозможным их эффективное функционирование.
С другой стороны, юридическая наука тех стран, в которых местное самоуправление прошло долгий, порой многовековой путь развития, утверждает, что в настоящее время оно фактически подключилось к государственному аппарату.
Независимо от сложных теоретических конструкций местное самоуправление и центральные органы государственного управления в современном мире постоянно взаимодействуют и фактически представляют собой различные звенья единой системы публичной администрации.
1 Araujo Garcia А.Е. Р.278.
2 Местные органы самоуправления в зарубежных странах. Информационный обзор / Под ред. Н.П.Медведева. М., 1994. С.23.
3 См. Черкасов А.И. Органы местного управления в зарубежных странах: сравнительное исследование. М.,
Противопоставление центральных и местных властей в подавляющем большинстве стран мира осталось неизменным атрибутом прошлого, а не нынешнего столетия, и законодательство не стремится перенести этот уважаемый анахронизм в новое тысячелетие.
Законодательство зарубежных стран дифференцированно подходит к определению компетенции местных органов самоуправления и предоставляет муниципалитетам разный правовой режим в зависимости от того, решают ли они местные вопросы или участвуют в общегосударственных либо региональных мероприятиях. В большинстве стран мира закрепляется двойственное правовое положение местных органов самоуправления: при решении местных дел они, по сути, рассматриваются в качестве органов общественного управления, их полномочия определяются как неотъемлемые и неотчуждаемые; при решении дел общегосударственной значимости они считаются агентами центра на местах, а их полномочия такого рода - сугубо государственными. Дуалистическая правовая природа местного самоуправления и дуализм компетенции его органов - характерная черта этого института, наиболее полно проявившаяся в XX в. Именно в этом внутренне противоречивом дуализме - залог развития местного самоуправления и гарантия стабильности его существования.
THE COMPETENCE OF BODIES OF LOCAL SELF-MANAGEMENT IN FOREIGN
Department of Constitutional, Administrative and Financial Law Russian University of Peoples ‘ Frendship Mikluho-Maklaya str., 6, 117198 Moscow, Russia
Local self-government is an inherent element of democracy in contemporary world. But the place of this institute in the political systems is not so clear as evident the necessity of the sel-fgovernment existence. Although every state determines spheres and objccts of activities, functions and powers of local government organs, there are common methods of resolving these problems and they are considered in this article.
Органы государственной администрации назначаются сверху и полностью подчинены центральному правительству . Они действуют в качестве агентов государственной администрации, представляют правительство, министерства, департаменты и т.п.
Управление государственными делами в административно-территориальных единицах, осуществляемое представителями центральной администрации, обычно именуется местным управлением . Во всех странах в административно-территориальных единицах действуют периферийные органы центральных министерств и ведомств - департаменты, отделы, управления. В странах континентальной правовой семьи , как правило, на места назначаются также представители правительства (префекты, супрефекты, бургомистры), призванные обеспечивать выполнение государственных функций и надзирать за законностью в деятельности органов местной власти .
Бюрократический централизм служит определяющей чертой построения и деятельности органов местного управления. Будучи инструментом центральной власти, они играют важную роль в осуществлении на местах функций государства .
В научной и учебной литературе, а также в законодательстве многих стран наряду с понятием "местное управление" используется понятие "местное самоуправление ".
Местным самоуправлением именуется управление делами местного значения, осуществляемое самим населением территориальной единицы, его выборными органами и их административным аппаратом .
Местное самоуправление - децентрализованная форма управления на местах. Главными признаками органов местного самоуправления являются их выборность и относительная самостоятельность в руководстве делами местного значения (наличие собственного исполнительного аппарата, материальной базы в виде муниципальной собственности , права устанавливать и взимать местные налоги , издавать нормативные акты).
До 80-х годов XX в. понятие местного самоуправления было связано прежде всего с децентрализованным управлением на местах, сложившимся в странах англосаксонской правовой семьи , и в первую очередь в Великобритании и США . Но в последние десятилетия XX в. во всех развитых западных странах выборные местные органы получили определенную самостоятельность при решении вопросов местного значения. В 1985 г. понятие местного самоуправления было определено в ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления как "право и способность местных властей в рамках закона регулировать и управлять значительной частью публичных дел, действуя под свою собственную ответственность и в интересах местного населения" ;.
Следует признать, что слово "самоуправление" неточно передает действительную природу и положение органов местной власти в современном государстве , поскольку они в настоящее время включены наряду с государственными органами в единый аппарат публичного управления. Органы местного самоуправления с их аппаратом стали к настоящему времени одним из крупнейших звеньев организации публичной власти развитых стран. Так, в США на муниципальной службе находится более 55% от общего числа служащих.
Органы местного самоуправления составляют элемент государственной организации. Однако среди местных органов они не занимают верховного положения, поскольку многие функции управления территориями изъяты из их ведения, поручены агентам правительства, различных министерств и пр. Местное самоуправление является особым звеном в государственном механизме , примыкающим в функциональном отношении к аппарату государственной администрации.
Органы местного самоуправления в силу их выборности и официальной роли представителей местного населения составляют часть представительной системы. Их деятельность в экономической и социальной сферах имеет немалое значение для населения. В организации муниципальных органов бюрократические начала проявляются не столь резко, как в других звеньях государственного аппарата . Все эти качества делают выборное местное управление одним из устоев демократии.
Теоретические основы местного управления впервые были разработаны идеологами буржуазной революции, связывавшими его природу и роль с идеями выборности местных властей и самоуправления общин. Принцип выборности местных властей соответствовал идее представительного правления, выдвинутой в противовес феодальному абсолютизму . Концепция самостоятельности выборных муниципальных органов, их независимости от центра в руководстве делами городских и сельских общин отражала функции раннебуржуазного местного самоуправления и, соответственно, признание этих органов предметом самоуправления мест, находящихся вне сферы государственных интересов.
Теория местного самоуправления, обосновавшая "естественное право" общин на самоуправление, исторически отражала опыт городского самоуправления феодальной Европы. В условиях феодальной раздробленности города, где шло формирование класса буржуазии, покупали и отвоевывали у феодальных властителей экономические и политические привилегии, вольности, закреплявшиеся королевскими хартиями и договорами с феодалами.
Развитие местного самоуправления при классическом капитализме (XIX - начало XX в.) началось под знаком отступления от провозглашенных демократических лозунгов свободы и равенства. Во-первых, при формировании муниципальных органов избирательный корпус был ограничен лишь имущей частью населения, владельцами недвижимости . Во-вторых, муниципальные органы в целях подчинения местных и групповых интересов общегосударственным ставились под правительственный надзор. Централистские тенденции постепенно становились преобладающими в муниципальной политике партий и правительств. Вмешательство центра в местные дела усиливалось по мере того, как расширялись функции органов местного самоуправления в сфере просвещения, коммунального хозяйства и в других областях. В XX в. под давлением государства муниципальное управление частично утрачивало черты самоуправления, свободного от вмешательства бюрократического аппарата центральной власти. При фашистском режиме в Германии и Италии выборное местное самоуправление, разделив судьбу других демократических институтов, вообще было ликвидировано. Общей тенденцией стало стремление центральной власти сокращать полномочия муниципального управления, усиливать его зависимость от бюрократического аппарата.
Вместе с тем усиление требований демократизации местного управления, подчинения деятельности муниципальных органов интересам населения явилось обратной реакцией на чрезмерную роль централизованного бюрократического аппарата, ограничение прав и свобод граждан . Соотношение централизма и децентрализации в управлении на местах, степень демократизма в устройстве местных учреждений все в большей степени определялись способностью граждан принудить центральную власть к уступкам.
Разгром фашизма, вызвавший огромный рост авторитета и влияния демократических сил, повлек за собой прогрессивные изменения в положении муниципальных органов. Так, некоторые демократические принципы местного самоуправления были закреплены в послевоенных Конституциях Франции, Италии, Японии.
В 1970 - 1980-х годах в ряде стран были предприняты реформы местного управления (Великобритания, Франция, ФРГ и др.). Они отразили общий курс на модернизацию государственного аппарата в целях приспособления к научно-технической революции. Эти реформы устранили, хотя и не полностью, архаизмы в организации местного управления. Вместе с тем они в целом укрепили позиции чиновничьего аппарата муниципальных органов, сократили функции выборных органов местного самоуправления. Произошло сокращение ассигнований центральной власти на нужды местных органов, связанные с содержанием различных социальных служб, снижение активности местных властей в сфере здравоохранения, жилищного хозяйства и т.п.
Эволюция местного управления и муниципальная политика государств находят отражение в теориях местного управления , получивших распространение в современном государствоведении.
Существуют различные теории, отражающие подчинение муниципалитетов государственной администрации. Для этого направления весьма характерна концепция дуализма местного управления . Вторжение центральной администрации в местную жизнь данная концепция объясняет тем, что ряд местных дел (например, просвещение, дорожное строительство) приобрел общегосударственное значение. Согласно этой теории муниципалитет, осуществляя соответствующие управленческие функции, выходит за рамки местных интересов и, следовательно, должен действовать как инструмент государственной администрации. Вместе с тем муниципалитеты сохраняют самостоятельность в чисто местных делах.
Теория дуализма муниципального управления не раскрывает социальных причин, породивших наступление центральной власти на самостоятельность и права муниципалитетов. Так, причиной вмешательства центра в муниципальные дела объявляется необходимость обеспечить единообразные высокие стандарты в управлении отраслями, получившими общегосударственное значение. На деле контроль центральной власти над муниципалитетами служит прежде всего обеспечению ее интересов в области просвещения, коммунального хозяйства и в других отраслях местной жизни.
Появились муниципальные концепции, связанные с теорией государства всеобщего благоденствия . Муниципалитеты объявляются инструментом социального обслуживания, обеспечивающим и охраняющим в равной мере интересы всех классов и слоев общества .
Теория социального обслуживания трактует функции муниципалитетов как одно из проявлений сущности "государства всеобщего благоденствия". Однако в настоящее время за счет расширения частного предпринимательства свертываются муниципальные социальные программы - жилищные, здравоохранения и др. Соответственно, сокращается материальная база социальных функций органов местного управления.
Во многих странах имеет хождение концепция внеполитического местного управления , которая провозглашает, что муниципалитеты должны стоять в стороне от политики, быть служебным аппаратом, специализированным на оказании обществу определенных услуг. Иногда концепция "муниципалитеты - вне политики" служит обоснованию запрещения забастовок муниципальных служащих. Доказывается необходимость насаждения в муниципалитетах форм и методов деятельности, присущих частным корпорациям. Поскольку муниципальные советники испытывают определенное влияние избирателей, они объявляются плохими администраторами. Смысл призыва держать муниципалитеты вне политики состоит не в изоляции этих органов от политической жизни (это и невозможно), а в том, чтобы сделать местное управление послушным инструментом проведения правительственной политики.
Таким образом, муниципальные органы современного государства не могут трактоваться как действительное местное самоуправление. В социально-политическом плане они никогда не были самоуправлением всего населения. С другой стороны, местное самоуправление как определяющее политико-правовое качество этих учреждений - уже пройденный этап муниципализма. Если выборность местных чиновников, отсутствие сверху назначаемых властей были достаточными критериями местного самоуправления в XIX в., когда местные органы решали узкий круг второстепенных дел при минимальном вмешательстве центра, то к середине XX в. положение резко изменилось. Выборность и отсутствие на местах агентов центральной власти хотя и сохраняют свое значение как элементы муниципальной демократии, уже не препятствуют регулированию муниципальной деятельности со стороны центра.
Основные черты административно-территориального устройства. Система органов управления на местах
Административно-территориальное устройство является важным элементом государственной организации. Это устройство складывалось исторически под влиянием естественно-географических, социально-экономических и демографических факторов, потребностей государственного управления .
Во Франции победа буржуазной революции привела к упразднению административно-территориальной системы периода абсолютизма . В 1800 г. в стране было установлено новое административно-территориальное деление, которое в дальнейшем не претерпело коренных изменений. В США , ФРГ, Италии важнейшие элементы существующей административно-территориальной системы возникли в XIX в. Весьма своеобразно развивалось административно-территориальное устройство Англии. В этой стране буржуазия постепенно приспосабливала к своим нуждам систему административно-территориальных единиц, основы которой восходят ко времени феодализма. В Японии современное административно-территориальное деление окончательно сложилось вскоре после Второй мировой войны .
Под непосредственным управлением муниципальных органов находятся составляющие муниципальную собственность предприятия, главным образом в сфере коммунального хозяйства и бытового обслуживания, и некоторая часть жилого фонда, а также школы, муниципальные библиотеки, парки, благотворительные учреждения. В ряде стран муниципалитеты ведают учреждениями здравоохранения, выплатой пособий по безработице и пенсий . В отдельных случаях муниципалитеты владеют промышленными предприятиями, в том числе и совместно с частными компаниями (например, в ФРГ, Австрии).
Многие из полномочий, отнесенных к сфере местного управления, принадлежат лишь крупным муниципалитетам - муниципалитетам провинций, больших городов и т.п. Компетенция муниципальных органов низовых звеньев (сельских общин, небольших городов) незначительна.
Многие из указанных видов муниципальной деятельности связаны с повседневными нуждами населения. Однако по мере того, как социальные вопросы приобретают общенациональное значение, функции органов местного самоуправления ограничиваются. В Великобритании, например, в 1934 г. из ведения муниципалитетов была изъята выплата пособий по безработице, в 1940 г. - назначение пенсий по возрасту, в 1948 г. - управление больницами, газо- и электроснабжением; в 1965 г. муниципалитетам, не владеющим муниципальным транспортом, было запрещено обзаводиться им; в 1974 г. муниципалитеты полностью утратили остававшиеся в их ведении службы здравоохранения (поликлиники и др.), из их ведения было также изъято управление водоснабжением; в 80-х годах была выведена из подчинения муниципальным советам полицейская служба. В США только 2,1% городов с населением свыше 5 тыс. человек располагают муниципальным транспортом, 6,4% ведают газоснабжением, 19,1% - снабжением электроэнергией, 76% владеют водопроводом, 60,5% - канализационной системой; 454 города не осуществляют ни одного из перечисленных видов обслуживания.
В Великобритании, в Скандинавских странах, Австрии и некоторых других государствах муниципальное хозяйство более развито. Однако в Великобритании далеко не каждый муниципалитет владеет коммунальными службами. Во Франции владение городским транспортом, рынками, осветительной сетью является необязательным для муниципалитетов. В 1982 г. законом о децентрализации в стране было осуществлено перераспределение управленческих функций и полномочий между центральными органами и территориальными коллективами, в частности было несколько расширено участие региональных, департаментских и коммунальных органов в управлении экономическим развитием, здравоохранением, благоустройством, в охране окружающей среды , устранены наиболее жесткие формы централизованного контроля за деятельностью местных властей.
Законодательство названных стран устанавливает довольно широкий круг полномочий региональных органов. Так, во Франции к компетенции региональных советов относятся региональное планирование , управление благоустройством, вопросы градостроительства, образования и профессионального обучения, здравоохранения. В соответствующих масштабах в осуществлении этих функций участвуют также органы коммун и департаментов.
Значительным своеобразием отличается компетенция областных советов в Италии. Эти советы обладают правом законодательствовать в вопросах, определяемых Конституцией . К их числу относятся сельское хозяйство, использование природных ресурсов, общественные работы областного значения, дороги и транспорт, градостроительство, ярмарки и рынки , здравоохранение, работа социально-культурных учреждений, городская и сельская полиция, границы общин и др. Областные советы могут делегировать ряд своих управленческих полномочий провинциям и общинам, а также оказывают финансовое содействие провинциальным и общинным советам в их осуществлении.
Финансовая база органов управления складывается из их собственных доходов и дотаций из государственного бюджета .
Главный источник собственных доходов муниципальных органов - налоги и сборы с населения. Они устанавливаются и взимаются муниципалитетами под контролем центральных органов. Основную долю платежей дает налог на недвижимое имущество (домовладения и хозяйственные сооружения, земельные участки). Муниципалитеты устанавливают и другие местные налоги, например школьный, косвенные налоги на товары широкого потребления, как исключение - подоходный налог. Доходы от муниципального хозяйства обычно составляют в бюджетах органов местного управления незначительную долю.
Доходы органов местного самоуправления, несмотря на рост местных налогов, недостаточны для покрытия муниципальных расходов , особенно на строительные работы. По этой причине муниципальные органы широко прибегают к займам у финансовых корпораций, выплачивая им в качестве процентов по займам значительную часть своих доходов.
Широкое распространение получила практика выделения муниципалитетам правительственных субсидий. В разных странах они, как правило, составляют от 15 до 50 - 60% доходов местных бюджетов . По словам одного из видных специалистов местного управления С. Хьюмза, помощь центрального правительства , подобно некоторым лекарствам, не дает больному умереть, но вместе с тем не выводит его из состояния инвалидности. Она порождает зависимость муниципального управления от центрального правительства, причем не только в финансовых, но и в политических вопросах.
Характерным примером может служить реформа муниципальных финансов , проведенная в 1970 г. в ФРГ. Согласно установленному порядку муниципалитеты передают федеральному правительству более 40% поступлений от местного поимущественного и предпринимательского налогов, получая взамен 14% поступлений от федерального подоходного налога. Стабилизация муниципальных финансов достигается путем усиления зависимости мест от финансовой поддержки федеральной власти.
Порядок формирования, структура и организация работы органов местного самоуправления
Структура, компетенция и порядок деятельности муниципальных советов. Исполнительный аппарат . Муниципальные советы избираются на различные сроки . Так, в США период их полномочий составляет 2, 3 или 4 года, в Великобритании - 4 года, причем в зависимости от вида совета ежегодно переизбирается одна треть советников или же один раз в 4 года проводится переизбрание всего состава муниципалитета. Муниципальные советы Лондона избираются на 3 года. Во Франции советы коммун и генеральные советы департаментов избираются на 6 лет, причем через каждые три года переизбирается половина состава генерального совета. В Италии срок полномочий муниципальных советов - 5 лет, в ФРГ - 4 или 5 лет, собраний в Японии - 4 года.
В США муниципальные советы могут и не иметь комиссий. Комиссии осуществляют главным образом подготовительно-совещательные функции, хотя в Англии, а также в США (при комиссионной форме организации исполнительного аппарата) комиссии обладают и распорядительными правами. В Великобритании и некоторых других странах совет может объявить, что он заседает в качестве комиссии. В этом случае не применяется формальная процедура ведения заседания, удаляется публика. Тем самым создаются условия для обработки советников при закрытых дверях, с тем чтобы добиться предварительного одобрения какого-либо спорного проекта.
Видную роль в муниципальном управлении играет исполнительный аппарат . Он состоит из административных органов общей компетенции (коллегиальные исполнительные органы, мэры, управляющие) и органов отраслевой и специальной компетенции (департаменты, комитеты, бюро, инспектуры и т.п.).
Административные органы общей компетенции занимают руководящее положение в отношении других звеньев исполнительного аппарата. Особенно большое влияние в делах местного управления зачастую имеют мэры. Нередко они единолично решают вопросы найма и увольнения муниципальных служащих, пользуются правом налагать вето на решения муниципальных советов, а также другими правами, которые фактически ставят их над муниципальными советами. В ряде стран, например во Франции, Германии, Японии, мэры официально рассматриваются не только как высшие должностные лица органов местного управления, но и как представители центрального правительства, ответственные за исполнение порученных им государственных дел.
Структура исполнительного аппарата местного управления отмечена большим разнообразием.
Сложность структуры муниципальной администрации в США является результатом различий в законодательстве штатов и известной самостоятельности муниципальных советов в решении вопросов устройства исполнительных органов. Характерной чертой организации аппарата местного управления в США является принцип сдержек и противовесов, укрепляющий влияние исполнительного аппарата. Так, ответственные муниципальные чиновники нередко избираются непосредственно населением, что обеспечивает им известную свободу в отношениях с муниципальными советами (например, в трех четвертях городов с населением свыше 5 тыс. человек мэр избирается населением).
Исполнительные органы общей компетенции имеются в США в городском управлении и в сельских общинах. В графствах подобные органы, как правило, отсутствуют.
В городах США сложилось три основных типа устройства руководящих исполнительных органов. Во-первых, это так называемая система "мэр - совет" ;, принятая в трех пятых городов с населением свыше 5 млн. человек, в том числе в крупнейших городах. Различаются муниципалитеты со "слабым" и "сильным" мэром. "Слабый" мэр избирается муниципальным советом. Он председательствует в муниципальном совете, осуществляет представительские и контрольные функции. Управление муниципальными делами совет обычно осуществляет через систему отраслевых комитетов, предложения которых принимаются без обсуждения. Система с "сильным" мэром более характерна для городского управления США, чем система со "слабым" мэром, типичная для прошлого века.
"Сильный" мэр, как правило, избирается непосредственно населением. Он единолично назначает и смещает ведущих муниципальных чиновников, ведает составлением и исполнением бюджета, имеет право налагать вето на акты муниципального совета, причем оно может быть преодолено лишь квалифицированным большинством голосов членов совета при повторном рассмотрении вопроса. В некоторых городах - Нью-Йорке, Филадельфии и др. - наряду с "сильным" мэром назначается в качестве главы администрации высокооплачиваемый управляющий (менеджер).
В более чем 44% городов с населением свыше 25 тыс. человек принята система "совет - управляющий" ;. При этой системе мэр, избираемый советом, не пользуется реальной властью. Его полномочия сводятся к председательствованию в совете, выполнению церемониальных функций. Полнота исполнительной власти сосредоточивается в руках управляющего, назначаемого специальной комиссией, которая для этой цели формируется советом. Управляющий обычно подбирается из числа лиц, имеющих соответствующую профессиональную подготовку. Он руководит всей муниципальной администрацией, назначает и смещает чиновников, дает совету рекомендации, как правило, получающие одобрение. Фактически совет лишен возможности направлять и контролировать действия управляющего, смещение которого обставлено значительными процедурными сложностями. В распространении системы "совет - управляющий" особенно сказывается стремление к сильной исполнительной власти, через которую проще воздействовать на сферу местного управления. Следует отметить, что указанную систему позаимствовали у США многие государства (например, Швеция, Ирландия, ФРГ).
Наименее распространенный тип городской администрации США - комиссионная форма управления : население избирает небольшой (обычно в составе пяти человек) "совет комиссионеров", каждый из которых возглавляет определенную отрасль местного управления. Разнобой в руководстве муниципальными делами при этой форме управления приводит к постепенному ее свертыванию: от нее отказался даже город Гальвестон, где она впервые была принята.
Органами управления в графствах являются советы графств (советы попечителей, советы комиссионеров). Населением избираются также некоторые служащие графства - шериф, казначей и др. В тауншипах органами управления являются советы, избираемые на собраниях жителей или по территориальным избирательным округам путем обычной избирательной процедуры. В таунах в качестве органов управления действуют собрания всех взрослых жителей или представителей населения. Собрание избирает совет из 3 - 5 человек, действующий в качестве исполнительного органа. Выбираются и некоторые служащие администрации тауна (клерк, казначей и др.).
Значительным своеобразием отличается муниципальная организация Великобритании . Начавшаяся в 2000 г. реформа предполагает формирование многовариантной организации работы органов местного самоуправления (по примеру различных форм городского управления в США). Органы местного самоуправления могут либо сохранить традиционную организацию, либо, введя прямые выборы мэра, перейти к системе "сильный мэр - совет".
Традиционно муниципальные советы ежегодно избирают своих председателей, а в административных единицах, имеющих титул города, - мэров или лорд-мэров, председательствующих на заседаниях советов и осуществляющих представительские функции. Мэры и председатели не оказали серьезного влияния на работу муниципального административного аппарата. Руководство отраслями муниципального управления сосредоточено в руках комитетов, образуемых советом. Совет делегирует комитетам многие свои полномочия, причем лишь важнейшие решения комитетов нуждаются в одобрении совета. Весьма распространены комитеты по вопросам политики и ресурсов, которые осуществляют координационные функции в отношении прочих комиссий. Постоянные комитеты, создание которых является обязанностью совета (статутные), формируются из числа членов совета, каждый из которых может входить сразу в несколько комитетов. В составе прочих комитетов может быть до 1/3 лиц, не являющихся советниками. Д. Харвей и К. Худ отмечают, что "местное управление в Англии при всех его недостатках - это система комитетов, благодаря которой значительное число выборных советников имеет возможность непосредственно участвовать в местном управлении". Большую роль в работе муниципалитета играет старший администратор (клерк) - назначенный советом чиновник. Он направляет повседневную деятельность комитетов и чиновничьего аппарата.
Для муниципальной администрации во Франции характерно отсутствие в коммунах коллегиальных исполнительных органов. Мэр и его заместители избираются муниципалитетным советом из числа советников сроком на 6 лет. Мэр возглавляет исполнительный аппарат муниципалитета и, кроме того, является представителем общегосударственной администрации. К его ведению относится назначение и смещение муниципальных служащих, составление и исполнение местного бюджета, проведение решений муниципального совета, председательствование на заседаниях совета. Как представитель правительства мэр осуществляет регистрацию актов гражданского состояния, отвечает за проведение в жизнь законов и других общегосударственных актов, за обеспечение безопасности и порядка в коммуне, ведает муниципальной полицией. Исполнение тех или иных своих функций мэр может поручать своим помощникам, которых у него может быть от одного до 12.
Генеральный совет департамента избирает из своего состава бюро и председателя совета сроком на 3 года. Главой департаментской администрации и исполнительным органом генерального совета является председатель. Он ведает исполнением решений генерального совета, осуществляет управление департаментским имуществом, распоряжается доходами департамента, руководит департаментской полицией.
В регионах исполнительными органами региональных советов являются председатели региональных советов, а также бюро, избираемые соответствующими советами на 6 лет.
Специфической особенностью местного управления в Италии является наличие у муниципальных советов коллегиальных административных органов общей компетенции - исполнительных джунт. Джунты избираются советами коммун, провинций и областей из числа советников. Они являются руководящими звеньями местной администрации. О своей деятельности джунта обязана сообщать на каждом заседании совета. Областные советы на своем первом заседании избирают председателя джунты, который координирует деятельность местных исполнительных органов, присутствует на заседаниях джунты, представляет область вовне. В соответствии с Законом 1993 г. "О прямых выборах синдика, председателя провинции, провинциальных и коммунальных советов" председатели провинций и синдики коммун избираются непосредственно населением и самостоятельно формируют состав джунт, лишь ставя об этом в известность соответствующий совет. В провинциях и коммунах с населением свыше 15 тыс. человек областные советники не могут быть членами джунты. Синдик является высшим должностным лицом коммуны, а также представляет общегосударственную администрацию. В коммунах с населением до 15 тыс. жителей синдик одновременно выполняет и функции председателя совета.
Для Германии , как и для США, характерно существование нескольких типов муниципальной администрации. Система "совет - сильный бургомистр", принятая в Баварии, Баден-Вюртемберге и Рейланд-Пфальце, в основном сходна с соответствующей системой США. Однако в Рейланд-Пфальце бургомистр избирается не населением, а общинным советом.
В Гамбурге, Бремене и, как правило, Гессене и Шлезвиг-Гольштейне советы избирают коллегиальные исполнительные органы - магистраты в составе 6 - 12 членов, включая бургомистра. Магистрат вправе отменять решения совета, а бургомистр - решения магистрата.
Система "совет - управляющий" (общинный директор), особенно характерная для земель Нижняя Саксония и Северный Рейн-Вестфалия, повторяет в основных чертах соответствующую систему США. Управляющий назначается советом на срок от 8 до 12 лет. Он вправе приостанавливать решения совета.
В уездах руководящими административными органами являются избираемые уездными советами управы в составе 5 - 12 советников во главе со старостами. Иногда уездные советы назначают управляющих, а в отдельных случаях управляющие избираются населением.
В Японии муниципалитеты не имеют коллегиальных исполнительных органов общей компетенции. Глава местной администрации (в префектуре - губернатор, в общине - мэр) обладает значительной властью, ставящей его над муниципальным советом, и рассматривается как представитель правительства. Губернаторы и мэры, избираемые населением на четырехлетний срок, назначают и смещают руководящих чиновников муниципального аппарата, ведают составлением и исполнением бюджета, самостоятельно принимают решения по текущим вопросам управления. Они вправе налагать вето на решения собрания, для преодоления которого необходимо большинство в 2/3 голосов членов собрания. Глава местной администрации, если сочтет необходимым, вправе взять на себя функции собрания. В случае возникновения разногласий он может распустить собрание. Отстранить губернатора или мэра собрание может лишь большинством в 3/4 голосов. Споры между местными собраниями и их исполнительными органами могут разрешаться как в административном, так и в судебном порядке. Для постановки вопроса об отзыве губернатора или мэра требуется петиция, подписанная 1/3 избирателей.
Наиболее стабильным и весьма существенным элементом местного управления является чиновничий аппарат - различные департаменты, бюро, комитеты и т.п. Ответственные чиновники местных органов назначаются и смещаются главой муниципальной администрации (мэром, управляющим, коллегиальным исполнительным органом) или советом. В ряде стран отдельные категории должностных лиц муниципалитетов избираются населением, что ставит их в независимое положение в отношениях с муниципальными советами. Эта система особенно распространена в США, где, например, в графствах путем выборов замещаются должности шерифа - руководителя местной полиции, коронера, выполняющего некоторые следственные функции, казначея и др. Казначей, клерк и некоторые другие чиновники городского управления в США избираются населением более чем в половине городов с населением свыше 5 тыс. человек.
В ряде случаев установлен конкурсный порядок замещения должностей в муниципальном аппарате. В некоторых странах, например во многих муниципалитетах США, принята система, при которой партия, победившая на выборах, раздает муниципальные посты своим сторонникам. Во многих странах широко распространены различные ассоциации служащих муниципальных органов.
В современных условиях численность муниципальной бюрократии быстро возрастает, усиливаются ее позиции в механизме местного управления. Существующее в немногих странах (например, в 26 штатах США, в Японии) право отзыва выборных должностных лиц муниципалитетов избирателями в качестве средства влияния населения на местные дела применяется крайне редко.
Отношения органов местного самоуправления с центральной властью
Общими юридическими принципами взаимоотношений муниципальных органов с центральной властью является законодательное регулирование организации и деятельности муниципалитетов в сочетании с судебным и административным контролем за законностью их действий. Однако централистские тенденции в государственной жизни обусловили сильную зависимость муниципалитетов от правительства и всего бюрократического аппарата исполнительной власти .
Механизм правительственного надзора за муниципалитетами различен. В унитарных государствах (Великобритания, Франция, Италия, Япония) этот надзор осуществляется центральным правительством. Так, во Франции и Италии муниципальными органами ведает Министерство внутренних дел, в Японии - Министерство по делам местного самоуправления . Определенные надзорные функции в отношении муниципалитетов выполняют и другие министерства и центральные ведомства, в первую очередь министерства финансов . В федеративных государствах муниципалитетами ведают, как правило, правительства субъектов федерации. Например, в США контроль осуществляют отраслевые департаменты и другие административные органы штатов, в Германии - правительственный аппарат земель. Вместе с тем федеральные правительства нередко в обход конституционных положений влияют на деятельность местных властей, пуская в ход различные программы финансовой помощи муниципалитетам, которую оказывают при условии выполнения правительственных требований.
В ряде государств, например в Италии, Японии, надзор за муниципальными органами в пределах крупных административно-территориальных единиц возлагается на специальных агентов центрального правительства, которые занимают ключевые позиции в местном управлении . Они наблюдают за всей деятельностью муниципальных органов, нередко подменяют их, могут применять к муниципалитетам карательные санкции, ведают вопросами местного управления, изъятыми из компетенции муниципальных органов.
В некоторых странах, например в Скандинавских, в Великобритании и др., контроль за законностью финансовой и иной деятельности органов местного управления осуществляют специальные, относительно независимые контролеры-омбудсманы, возбуждающие вопрос об ответственности должностных лиц муниципалитетов за неправильное осуществление финансово-бюджетных и иных полномочий.
Основными направлениями воздействия правительства на муниципалитеты являются: 1) прямое регулирование муниципальной деятельности; 2) контроль за работой муниципальных органов; 3) обеспечение финансовой зависимости муниципального управления от правительства.
Административное регулирование деятельности муниципальных органов проявляется в двух формах. Во-первых, оно состоит в издании правительством и отдельными министерствами нормативных актов по вопросам организации и компетенции муниципалитетов. Таким образом, нарушается принцип подчинения муниципалитетов исключительно законодательной власти парламента . Для этого используется, в частности, институт делегированного законодательства. Нарушением указанного принципа является и практика издания правительственными органами таких инструкций по применению законодательства о муниципалитетах, которые выходят далеко за рамки законов , подвергают мелочной регламентации различные отрасли муниципального управления.
Другая форма административного регулирования заключается в том, что определенные акты и мероприятия муниципальных властей могут иметь место лишь с утверждения, одобрения либо предварительного разрешения правительственных органов или их полномочных агентов на местах. К числу таких вопросов относятся главным образом финансовые и общенормативные акты муниципалитетов, сделки с муниципальным имуществом, важнейшие организационные дела. Так, в Великобритании утверждению министров подлежат акты муниципалитетов, содержащие общеобязательные предписания, акты о местных налогах и о получении займов, о застройке населенных пунктов. В Японии одобрению Министерства по делам местного самоуправления совместно с финансовыми органами подлежат муниципальные акты о местных налогах и по некоторым другим финансовым вопросам, а создание ряда административных органов и назначение на руководящие муниципальные должности в префектурах (например, в области образования, социального обеспечения) производится с одобрения или при прямом участии соответствующих министерств.
Любые указания правительственных органов по вопросам, которые рассматриваются как делегированные муниципалитетам дела общегосударственного значения, для муниципальных властей обязательны. Однако вмешательство центра распространяется и на дела местного значения. Одним из способов такого вмешательства служит выдача муниципалитетам рекомендаций, которые обычно принимаются муниципальными властями.
Правительства государств держат муниципальное управление под неослабным контролем. Формами контроля являются доклады муниципальных властей, ревизии отраслей муниципального управления, проводимые специальными инспекторами министерств и других административных органов, представление муниципалитетами статистической информации.
Зависимость муниципалитетов от правительственного аппарата обеспечивается и системой государственных дотаций выборному местному управлению, получившей широкое развитие особенно с 1930-х годов. В США эти дотации составляют примерно 1/4 муниципальных доходов , в Великобритании сумма дотаций превышает размеры поступлений от местных налогов.
Подчинение муниципальных органов правительству и его агентам на местах обеспечивается угрозой применения против муниципальных советов, их членов и служащих административных санкций. Такими санкциями являются передача тех или иных полномочий муниципалитета правительственным агентам, отстранение муниципальных служащих от должности, наложение на них различных взысканий. Возможность роспуска муниципальных советов предусмотрена в законодательстве Франции, Италии, Японии. В Великобритании и Японии центральное правительство, а в США - правительства штатов могут изъять из ведения муниципалитетов и поручить своим чиновникам руководство делами местного управления, с которыми муниципалитет, по мнению вышестоящих властей, не справляется.