Выявление предупреждение пресечение коррупционных правонарушений. О роли административных регламентов в условиях модернизации государственного управления в российской федерации. Обеспечение открытости деятельности органов исполнительной власти
УДК 34 ББК 67.301
АДМИНИСТРАТИВНЫЕ РЕГЛАМЕНТЫ ПУБЛИЧНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ КАК СРЕДСТВО ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ
АЛЕКСАНДР ИВАНОВИЧ СТАХОВ,
заведующий отделом административно-правовых исследований Российского государственного университета правосудия, доктор юридических наук, профессор Научная специальность 12.00.14 - административное право;
административный процесс E-mail: [email protected]
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Сформулировано определение административных регламентов публичной администрации (органов исполнительной власти и органов местного самоуправления), выделены характерные признаки данных регламентов как средства противодействия коррупции, предложена их классификация с использованием специальных критериев.
Ключевые слова: административный регламент органа исполнительной власти; административный регламент органа местного самоуправления; публичная администрация; административные процедуры противодействия коррупции.
Annotation. Proposed the definition of administrative regulations of public administration (executive bodies and local authorities), and figures characteristic features of these regulations as means of corruption prevention and classification is offered by special criteria.
Keywords: administrative regulation enforcement authority; administrative regulations of the local government; public administration; administrative procedures for corruption prevention.
Действенным средством противодействия коррупции в Российской Федерации являются административные регламенты органов исполнительной власти и административные регламенты органов местного самоуправления, которые в обобщенном виде представляется возможным назвать административными регламентами публичной администрации.
В настоящее время, главным образом, сформировался и активно расширяется массив административных регламентов органов исполнительной власти. Для издания административных регламентов органов местного самоуправления созданы необходимые правовые предпосылки в Постановлении Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 373 (ред. от 18 декабря 2012 г.) «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг».
С точки зрения автора, под административным регламентом органа исполнительной власти следует понимать изданный на основании Конституции РФ, Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», иных федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ
нормативный правовой акт, устанавливающий административные процедуры, определяющие порядок организации деятельности органов исполнительной власти по реализации административных полномочий и взаимодействия этих органов, общий порядок внутреннего устройства органов исполнительной власти, а также порядок взаимодействия органов исполнительной власти с физическими и юридическими лицами, иными государственными органами, органами местного самоуправления, учреждениями и организациями по реализации административно-публичных функций, возложенных на органы исполнительной власти.
Административный регламент органа местного самоуправления можно определить как нормативный правовой акт, устанавливающий административные процедуры, определяющие порядок организации деятельности органов местного самоуправления, связанных с реализацией административных полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, санкционированных (разрешенных, одобренных) или делегированных данным органам.
Административные регламенты органов исполнительной власти и органов местного самоуправления являются комплексным средством противодействия
коррупции и поэтому призваны решить следующий ряд социально значимых задач.
1. Оказывать противодействие коррупции в административно-правовой сфере. Должностные лица органов исполнительной власти и органов местного самоуправления совершают целый ряд административно-правовых действий и принимают множество административно-правовых решений по усмотрению в соответствии с законом. Соответственно, размытые и широкие границы усмотрения указанных должностных лиц являются той благодатной почвой, которая необходима для процветания коррупции. Указанные административные регламенты позволяют установить стабильные рамки административной деятельности должностных лиц органов исполнительной власти и органов местного самоуправления и тот административно-правовой порядок, который гарантирует оперативность и законность их административно-правовых действий и решений, обеспечивает им открытый и заранее предсказуемый характер. Назначение данных регламентов - ограничивать произвольное административное усмотрение и вводить легальные критерии действий государственных и муниципальных структур, должностных лиц, граждан и юридических лиц. Упорядочение административной деятельности придает ей открытый и заранее предсказуемый характер и, следовательно, способствует ее эффективности и демократичности.
2. Оптимизировать (повысить качество) исполнения государственных (административно-правовых) функций, возложенных на органы исполнительной власти и органы местного самоуправления, в том числе:
а) упорядочить административные процедуры и административные действия должностных лиц публичной администрации;
б) устранить избыточные административные процедуры и действия публичной администрации, если это не противоречит федеральным законам, нормативным правовым актам Президента РФ и Правительства РФ;
в) упростить административные процедуры и административные действия публичной администрации. Это предполагает сокращение количества документов, представляемых заявителями для исполнения государственной (административно-правовой) функции, внедрение новых форм документов, позволяющих устранить случаи неоднократного предоставления идентичной информации; снижение количества взаимодействий заявителей с должностными лицами органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, в том числе, за счет реализации принципа «одного окна»; использование межведомственных согласований при исполнении административно-правовой функции (в частности, функции по предоставлению государственной или муниципальной услуги) без участия заявителя, например, с использованием информационно-коммуникационных технологий;
г) сократить сроки исполнения административно-правовой функции, а также сроки исполнения
отдельных административных процедур и административных действий в рамках исполнения административно-правовой функции, возложенной на орган исполнительной власти или орган местного самоуправления. Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий подготовку административного регламента, может установить в административном регламенте сокращенные сроки исполнения государственной (административно-правовой) функции, а также сроки исполнения административных процедур в рамках исполнения указанной функции по отношению к соответствующим срокам, установленным в законодательстве РФ;
д) установить персональную ответственность должностных лиц органов исполнительной власти и органов местного самоуправления за соблюдение требований административных регламентов по каждому действию или административной процедуре при исполнении государственной (административной) функции, в том числе при предоставлении государственной или муниципальной услуги.
3. Установить порядок исполнения органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления отдельных государственных (административных) полномочий Российской Федерации, переданных им на основании федерального закона с предоставлением субвенций из федерального бюджета, а также части административных полномочий федеральных органов исполнительной власти по исполнению государственных (административно-правовых) функций, переданных органам исполнительной власти субъектов РФ в соответствии с соглашениями.
4. Обеспечить системность регламентации вопросов организации и деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Это означает, во-первых, обеспечение связи всех видов административных регламентов между собой вплоть до функциональных и организационных распорядков работы и должностных регламентов и, во-вторых, формирование системы регламентов на региональном и муниципальном уровнях.
Для того, чтобы уяснить особенности природы административных регламентов публичной администрации как специфического средства противодействия коррупции можно выделить присущие им следующие отличительные признаки.
Во-первых, административные регламенты публичной администрации являются подзаконными правовыми актами, которые разрабатываются в соответствии с федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации и на основе целого ряда специальных унифицированных нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации: Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти1, Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти2, Правил разработки и утверждения
административных регламентов исполнения государственных функций, Правил разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг3.
Во-вторых, указанные административные регламенты являются нормативными правовыми актами, в которых содержатся административные процедуры, регламентирующие совместное поведение должностных лиц и подразделений органа исполнительной власти, органа местного самоуправления, физических и юридических лиц, учреждений и организаций, связанное с реализацией административных функций, возложенных на органы исполнительной власти и органы местного самоуправления.
В-третьих, выделяемые административные регламенты устанавливают нормативную продолжительность (административно-процессуальные сроки) действий должностных лиц и подразделений органа исполнительной власти, органа местного самоуправления, а также нормативную продолжительность совместных действий должностных лиц и подразделений органа исполнительной власти, физических и юридических лиц, учреждений и организаций по реализации административно-публичных функций, возложенных на орган исполнительной власти.
В-четвертых, в нормах административного регламента публичной администрации устанавливается последовательность совместных действий и решений должностных лиц и подразделений органа исполнительной власти, органа местного самоуправления, физических и юридических лиц, организаций и учреждений, связанных с осуществлением органом исполнительной власти или органом местного самоуправления возлагаемых на данные органы административно-правовых функций.
В-пятых, в содержании административного регламента публичной администрации можно выделить административные процедуры, в соответствии с которыми разнообразные по содержанию административно-правовые действия органа исполнительной власти или органа местного самоуправления (должностных лиц и подразделений данного органа) выстраиваются в формально определенную последовательность, направленную на принятие решения по административным делам, связанным с реализацией возложенных на данные органы административно-правовых функций.
В-шестых, административные регламенты публичной администрации утверждаются, как правило, руководителями соответствующих органов. В частности, административные регламенты федеральных органов исполнительной власти утверждаются федеральными министрами, директорами федеральных служб и федеральных агентств.
В-седьмых, административные регламенты публичной администрации призваны установить и поддерживать отдельные стороны административного правопорядка. В частности, административные регламенты устанавливают:
а) общие правила организации деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по реализации административных полномочий и взаимодействия этих органов;
б) общие правила внутренней организации органов исполнительной власти и органов местного самоуправления;
в) порядок взаимодействия органов исполнительной власти или органов местного самоуправления с физическими и юридическими лицами, иными государственными органами, органами местного самоуправления, учреждениями и организациями по реализации административных функций, возложенных на публичную администрацию.
В целях уяснения отдельных особенностей административные регламенты публичной администрации можно, используя ряд специальных критериев, классифицировать на отдельные виды следующим образом.
Во-первых, указанные административные регламенты можно подразделить по назначению на следующие виды:
1) регламенты взаимодействия органов публичной администрации, устанавливающие общие правила организации деятельности органов исполнительной власти, органов местного самоуправления по реализации административных полномочий и взаимодействия этих органов. Например, Регламент взаимодействия Федеральной службы исполнения наказаний и Федеральной миграционной службы, их территориальных органов по контролю за исполнением вынесенных Министерством юстиции Российской Федерации решений о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих освобождению из мест лишения свободы; Регламент взаимодействия МВД России с федеральными органами исполнительной власти; Регламент взаимодействия органов исполнительной власти города Москвы и органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве по решению вопроса об использовании жилищного фонда города Москвы при лишении родителей родительских прав в порядке применения ч. 2 ст. 91 Жилищного кодекса Российской Федерации;
2) регламенты внутренней организации органов публичной администрации, содержащие общие правила взаимодействия подразделений и должностных лиц органов исполнительной власти, органов местного самоуправления. К примеру, Регламент внутренней организации Министерства образования и науки Российской Федерации; Регламент Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека;
3) регламенты административно-публичных функций, которые устанавливают административные процедуры по осуществлению возложенных на орган исполнительной власти или орган местного самоуправления административно-публичных функций.
Например, Административный регламент исполнения Министерством юстиции Российской Федерации государственной функции по предоставлению информации физическим и юридическим лицам о зарегистрированных организациях; Административный регламент исполнения Министерством юстиции Российской Федерации государственной функции по принятию решения о государственной регистрации некоммерческих организаций.
Во-вторых, в соответствии с принципами федеративного устройства и местного самоуправления можно выделить:
1) административные регламенты органов федеральной системы исполнительной власти. Например, административные регламенты МВД России; административные регламенты Минюста России;
2) административные регламенты органов системы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. К примеру, Административный регламент предоставления государственной услуги по информированию о положении на рынке труда в субъекте Российской Федерации; Административный регламент предоставления государственной услуги по организации проведения оплачиваемых общественных работ;
3) административные регламенты системы органов местного самоуправления. К примеру, административные регламенты исполнения муниципальных функций, разрабатываемые органами местного самоуправления муниципальных образований.
В-третьих, в зависимости от объема административной компетенции федеральных органов исполнительной власти можно выделить:
1) административные регламенты федеральных министерств. Например, Административный регламент исполнения Министерством юстиции Российской Федерации государственной функции по принятию решения о государственной регистрации эмблем некоммерческих организаций и символики общественных объединений; Административный регламент Министерства внутренних дел Российской Федерации исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения;
2) административные регламенты федеральных служб. К примеру, Административный регламент Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по ведению реестра хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара более чем тридцать пять процентов;;
3) административные регламенты федеральных агентств. К примеру, Административный регламент Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по исполнению государственной функции «Ведение государственного земельного кадастра».
В-четвертых, в зависимости от целевой направленности административно-правовых функций, возложенных на публичную администрацию, можно назвать:
1) административно-распорядительные регламенты, например: Административный регламент исполнения Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости государственной функции «Организация проведения государственной кадастровой оценки земель»; Административный регламент Федеральной аэронавигационной службы по предоставлению государственных услуг по аэронавигационному обслуживанию пользователей воздушного пространства Российской Федерации;
2) административно-охранительные регламенты. К примеру, Административный регламент Федеральной службы страхового надзора по исполнению государственной функции осуществления контроля и надзора за соблюдением субъектами страхового дела страхового законодательства, в том числе путем проведения проверок их деятельности на местах; Административный регламент исполнения Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека государственной функции по осуществлению в установленном порядке проверки деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей, и соблюдения правил продажи отдельных, предусмотренных законодательством, видов товаров, выполнения работ, оказания услуг;
3) смешанные административные регламенты, например: Административный регламент Федеральной миграционной службы по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче паспортов гражданина Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, и по исполнению государственной функции по их учету.
В-пятых, в зависимости от характера вмешательства в деятельность физических и юридических лиц, иных государственных органов, органов местного самоуправления, можно выделить:
1) регламенты исполнения административно-публичных функций. К примеру, Административный регламент Федеральной службы страхового надзора по исполнению государственной функции осуществления контроля и надзора за соблюдением страховыми организациями требований законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансировании терроризма в части, относящейся к компетенции Службы;
2) административно-служебные (внутриорга-низационные и внутрисистемные) регламенты. Например, Регламент внутренней организации Министерства образования и науки Российской Федерации; Регламент взаимодействия Федеральной службы исполнения наказаний и Федеральной миграционной службы, их территориальных органов по контролю за
исполнением вынесенных Министерством юстиции Российской Федерации решений о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих освобождению из мест лишения свободы.
В-шестых, в зависимости от субъекта, инициирующего применение административных процедур по реализации административно-публичных функций, возлагаемых на органы исполнительной власти, логично выделить:
1) регламенты исполнения административно-публичных функций по обращениям физических или юридических лиц - так называемые административные регламенты предоставления государственных услуг. Например, Административный регламент предоставления государственной услуги по истребованию личных документов; Административный регламент предоставления государственной услуги по организации профессиональной ориентации граждан в целях выбора сферы деятельности (профессии), трудоустройства, профессионального обучения; Административный регламент предоставления государственной услуги по социальной адаптации безработных граждан на рынке труда;
2) регламенты исполнения административно-публичных функций по решению или обращению государственных органов, органов местного самоуправления, органов государственных внебюджетных фондов - так называемые административные регламенты исполнения государственных функций. Например, Административный регламент МВД России исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасно-
сти дорожного движения; Административный регламент исполнения Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости государственных функций «Ведение государственного технического учета объектов капитального строительства»; Административный регламент Федеральной таможенной службы по исполнению государственной функции по ведению реестра банков и иных кредитных организаций, обладающих правом выдачи банковских гарантий уплаты таможенных платежей.
Предложенный подход к пониманию природы, содержания и классификации административных регламентов публичной администрации может служить отправной точкой для разработки и проведения научно обоснованной систематизации и унификации административных процедур противодействия коррупции, закрепленных в административных регламентах органов исполнительной власти и органов местного самоуправления.
1 См.: Постановление Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30 (ред. от 6 сентября 2012 г.) «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. № 4. Ст. 305.
2 См.: Постановление Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452 (ред. от 27 марта 2013 г.) «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. № 31. Ст. 3233.
3 Постановление Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 373 (ред. от 18 декабря 2012 г.) «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» // СЗ РФ. 2011. № 22. Ст. 3169.
Административное право России: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / Под ред. В.Я. Кикотя, П.И. Кононова, Н.В. Румянцева. 6-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2015. 759 с. (Серия «Dura lex, sed lex»).
В учебнике предложено оригинальное видение предмета административного права, механизма административно-правового регулирования общественных отношений, во многом отличающееся от стереотипов, сложившихся в административно-правовой науке в течение многих десятилетий. Особое внимание уделено таким малоизученным вопросам административного права, как особенности административно-правового статуса организаций (в том числе государственных учреждений, должностных лиц), основы правоохранительной службы, административно-правовые действия, методы осуществления административной деятельности, основы теории административно-публичного обеспечения безопасности.
Для студентов, аспирантов и преподавателей высших учебных заведений юридического профиля.
Независимых экспертов, включаемых в составы аттестационной и конкурсной комиссий, а также комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов, образуемых федеральными государственными органами: постановление Правительства РФ // СЗ РФ. ― 2005. ― № 34. ― Ст. 3503.
О Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих центрального аппарата и руководителей территориальных органов Минюста России и урегулированию конфликта интересов: приказ Минюста России // Бюллетень Минюста России. ― 2007. ― № 7.
Литература:
Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов (анализ и оценка предмета деятельности и коррупциогенных рисков участия экспертов в их работе) // Рос. юстиция. ― 2009. ― № 2.
Институт конфликта интересов и предотвращение коррупции на государственной гражданской службе / , // Государственная власть и местное самоуправление. ― 2008. ― № 4.
Административно-правовая регламентация служебного поведения и урегулирования конфликта интересов в системе государственной гражданской службы Российской Федерации // Административное и муниципальное право. ― 2008. ― № 10.
Формирование институциональной основы противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти // Журнал рос. права. ― 2009. ― № 3.
Предотвращение и урегулирование конфликта интересов на государственной и муниципальной службе: новеллы антикоррупционного законодательства // Трудовое право. ― 2009. ― № 4.
Тема 5. Административные регламенты исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг).
2. Структура и содержание административных регламентов (на примере отдельных органов государственной власти).
3. Роль административных регламентов деятельности служащих в органах государственной власти в предупреждении коррупционных правонарушений.
4. Информационное обеспечение в сфере предоставления государственных услуг.
О мерах по проведению административной реформы в 2003―2004 годах: Указ Президента РФ // СЗ РФ. ― 2003. ― № 30. ― Ст. 3046.
О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) : постановление Правительства РФ // СЗ РФ. ― 2005. ― № 47. ― Ст. 4933.
Концепция административной реформы в Российской Федерации 2006―2010 годах, утвержденная распоряжением Правительства РФ -р // СЗ РФ. ― 2005. ― № 46. ― Ст. 4720.
Об утверждении административного регламента исполнения Министерством юстиции Российской Федерации государственной функции по принятию решения о государственной регистрации некоммерческих организаций : приказ Минюста России // РГ. - 2009. - 30 апр.
Литература:
5
Административная реформа и регламентное регулирование в Российской Федерации» // Юрид. мир. ― 2008. ― № 2.
Роль и значение административного регламента исполнения государственной функции по государственной регистрации прав на недвижимость / , // Административное и муниципальное право. ― 2008. ― № 3.
Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти: вопросы методологии // Журнал рос. права. ― 2006. ― № 10.
Механизмы укрепления дисциплины государственных гражданских служащих // Бюллетень Минюста России. ― 2005. ― № 4.
Правовое регулирование разработки административных регламентов // Журнал рос. права. ― 2006. ― № 10.
Тема 6. Предупреждение коррупционных рисков, возникающих при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ , оказание услуг для государственных нужд
1. Антикоррупционные требования законодательства о размещении заказов.
2. Информационное обеспечение размещения заказов как мера предупреждения коррупции.
3. Предупреждение коррупционных правонарушений при размещении заказов путем проведения торгов, запроса котировок, размещения заказа у единственного поставщика.
4. Ответственность заказчика и исполнителя за нецелевое расходование средств, выделенных на размещение заказа.
Нормативные правовые акты:
О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон -ФЗ // РГ. ― 2005. ― 28 июля .
О защите конкуренции: Федеральный закон от 01.01.2001
// РГ. ― 2006. ― 27 июля .
О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд: Указ Президента РФ // СЗ РФ. ― 1997. ― № 15. ― Ст. 1756.
Об официальном сайте Российской Федерации для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд: распоряжение Правительства РФ -р // СЗ РФ. ― 2006. ― № 9. ― Ст. 1054.
Литература:
Постатейный комментарий к Федеральному закону «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» / А. Н. Бо-
рисов, . - М. : Деловой мир, 2009.
О некоторых мерах по укреплению законности и предупреждению коррупции в системе государственного и муниципального заказа // Вестник Приволжского фонда по реализации антикоррупционных программ и программ экономической безопасности . ― 2008. ― № 3.
Антимонопольные требования к торгам и контроль государственной помощи // Административное право. ― 2008. ― № 3.
Торги: привлечение специализированной организации / , // Цивилист. ― 2008. ― № 2.
Торги как антикоррупционный способ передачи государственного и муниципального имущества в аренду // Муниципальная служба: правовые вопросы. ― 2008. ― № 4.
Тема 7. Предупреждение коррупционных рисков, возникающих в ходе проведения контрольных и надзорных проверок в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей
1. Субъекты, осуществляющие государственный контроль (надзор).
2. Мероприятия по государственному контролю (надзору).
3. Принципы защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора).
4. Меры, принимаемые должностными лицами органа государственного контроля (надзора) в отношении фактов нарушений, выявленных при проведении проверки.
Нормативные правовые акты:
О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: Федеральный закон -ФЗ //
РГ. ― 2008. ― 30 дек.
О лицензировании отдельных видов деятельности : Федеральный закон -ФЗ // РГ. ― 2001. ― 10 авг.
Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной регистрационной службой государственной функции по проведению в установленном порядке проверок по вопросам, отнесенным к компетенции Федеральной регистрационной службы, принятию по их результатам мер, предусмотренных законодательством Российской Федерации : приказ Минюста России // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. - 2007. - № 10.
Литература:
Исторические аспекты надзорно-контрольных функций государственного управления по предупреждению правонарушений // Рос. следователь. ― 2008. ― № 6.
Теоретическое обоснование разграничения контрольных и надзорных функций в деятельности государственных органов (на примере Банка России и Федеральной налоговой службы Российской Федерации) // Налоги. ― 2008. ― № 5.
Перспективы становления государственного контроля (надзора) в Российской Федерации / , // Административное и муниципальное право. ― 2008. ― № 9.
Проблемы регламентации административных процедур государственного контроля (надзора) // Административное и муниципальное право. ― 2008. ― № 4.
Тема 8. Ответственность за коррупционные правонарушения
1. Коррупционные преступления в соответствии с законодательством о противодействии коррупции (определение, содержание) и криминологическая характеристика субъектов коррупционных правонарушений.
2. Административные коррупционные правонарушения.
3. Порядок возмещения вреда гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления.
480 руб. | 150 грн. | 7,5 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Диссертация - 480 руб., доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников
Малявина Наталья Борисовна. Административные процедуры как средство противодействия коррупции в системе органов публичной власти: диссертация... кандидата юридических наук: 12.00.14 / Малявина Наталья Борисовна; [Место защиты: Рос. ун-т дружбы народов].- Москва, 2008.- 183 с.: ил. РГБ ОД, 61 08-12/915
Введение
Глава I. Теоретико-правовые основы административных процедур 11
1. Административный процесс и административные процедуры в условиях административного реформирования 11
2. Роль административных регламентов в сфере нормативного регулирования административных процедур 37
3. Зарубежный опыт законодательного установления административных процедур 61
Глава II. Направления совершенствования административных процедур как способа противодействия коррупции 78
1. Административно-правовые способы преодоления коррупции... 78
2. Обеспечение открытости деятельности органов исполнительной власти 99
3. Реорганизация механизма защиты прав и свобод граждан и организаций 132
Заключение 153
Библиография 161
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Современное административное реформирование публично-правовых институтов обнаруживает необходимость концептуального пересмотра модели отношений человека и власти, выстраивания качественно новой системы правового взаимодействия, базирующейся на признании юридических и фактических возможностей реализации и защиты публичных прав граждан и организаций. Наиболее действенным методом внедрения прогрессивных административно-правовых идей является практическое закрепление и реализация парадигмы административных процедур.
Административными процедурами признается установленный нормативными правовыми актами порядок осуществления действий органов публичной власти, направленных на осуществление их нормативно определенных функций.
Создание прозрачной правовой среды посредством четкого и единообразного оформления контуров правовых отношений между агентами власти и населением не только детерминирует ясность субъективных прав и публичных обязанностей, но и способствует минимизации проявления личного, субъективного усмотрения должностных лиц при принятии социально значимых решений, снижает общий уровень коррупции в системе органов государственной власти и местного самоуправления.
Существующие проблемы коррупциогенности нормативных правовых актов и действий должностных лиц предопределяются неоднозначностью, гибкостью и многозначностью правовых норм, регламентирующих отношения, возникающие в публично-правовой сфере. Действенным решением указанных сложностей может стать планомерная и последовательная реализация потенциала института административных процедур.
Учитывая отсутствие научных исследований, направленных на изучение новых организационно-правовых возможностей института административных процедур, представляется актуальной постановка и решение задач в рамках тематики диссертационного исследования.
Объект диссертационного исследования. Объектом настоящего исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе административно-правового взаимодействия органа публичной власти и человека (гражданина, организации).
Предметом диссертационного исследования послужили правовые нормы, устанавливающие административные процедуры деятельности органов государственной власти.
Теоретическая основа диссертационного . исследования.
Теоретическую основу работы составляют научные труды в области теории права, административного, административного процессуального, информационного, гражданского процессуального права таких авторов, как С.С. Алексеев, А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, К.С. Вельский, А.А. Демин, А.П. Кармолицкий, С.Д. Князев, Ю.М. Козлов, П.И. Кононов, А.П. Коренев, М.В. Костенников, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, В.В. Лунеев, А.В. Малько, М.Н. Марченко, М.Я. Масленников, Н.И. Матузов, А.В. Минашкин, И.В. Панова, В.Д. Перевалов, Г.И. Петров, Л.Л. Попов, Э.Н. Ренов, Б.В. Российский, Н.Г. Салищева, В.Е. Севрюгин, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, С.С. Студеникин, Ю.А. Тихомиров, Н.Ю. Хаманева, Д.М. Чечот, А.П. Шергин, А.Ю. Якимов.
Особое место среди научных работ занимают диссертационные исследования, посвященные различным аспектам изучения коррупции. В их числе работы: Г.И. Богуша, А.Н. Кузнецова, П.Ю. Кулешова, А.З. Нурутдинова, Н.В. Селихова.
Цель диссертационной работы
заключается в теоретическом
обосновании и разработке концепции административных процедур в свете
способов противодействия коррупции в системе органов публичной власти, а
также выработке научных и практических рекомендаций по
совершенствованию административного и административно-
процессуального законодательства, регламентирующих административные процедуры реализации и защиты прав и свобод граждан и организаций.
Для достижения цели были сформулированы и решены следующие задачи:
историко-правовое описание правовых и управленческих процедур;
определение понятия «административные процедуры»;
выявление роли административных процедур в деятельности органов публичной власти;
установление необходимого уровня правового регулирования административных процедур;
анализ роли административных регламентов в деле регламентации административных процедур;
выявление взаимосвязей административных регламентов и стандартов государственных услуг в свете реализации института административных процедур;
установление типологии административных регламентов с целью проведения научно-практической классификации административных процедур;
анализ опыта регламентации административных процедур в зарубежных государствах;
определение административно-правовых способов преодоления коррупции;
установления места административных процедур в системе противодействия коррупции;
выделение направлений совершенствования административных процедур как способа противодействия коррупции;
определение информационных административных процедур, обеспечивающих открытость деятельности органов публичной власти;
установление новых административных процедур досудебного и судебного обжалования действий (решений) органов публичной власти.
Методологическая основа исследования. При решении поставленных в диссертационном исследовании задач использованы современные методы познания, выявленные и разработанные юридической наукой и апробированные на практике: общенаучные (диалектический, системный) и частно-научные (исторический, структурно-функциональный, сравнительно-правовой) методы исследования. Применялись логический, аксиологический, дедуктивно-индуктивный методы, а также методы интегрального, сравнительного и критического анализа результатов исследований, проведенных другими авторами по рассматриваемым в работе вопросам.
Эмпирическую базу
составляют законодательство Российской
Федерации, законодательство субъектов Российской Федерации,
статистические и социологические данные, проекты федеральных законов,
регламентирующих отдельные институты административного
процессуального права.
Научная новизна работы заключается в том, что она представляет первую в российском административно-процессуальном праве попытку комплексного исследования административных процедур в свете способов противодействия коррупции, выявления тенденций и закономерностей
развития административно-процессуального законодательства Российской Федерации через призму реализации института административных процедур.
Исследованы актуальные теоретические и практические проблемы правовой регламентации административных процедур, выявлены сферы общественных отношений, подлежащих регулированию нормами административно-процессуального законодательства Российской Федерации. На основании анализа различных аспектов проявлений административных процедур в России и зарубежных государствах сформулированы рекомендации по совершенствованию действующего административно-процессуального законодательства Российской Федерации.
Научная новизна отражена в представленных и обоснованных теоретических положениях и выводах, практических предложениях и рекомендациях по совершенствованию модели нормативной регламентации административных процедур, которые выносятся на защиту:
Административный процесс представляет собой процедуру разрешения споров, возникающих в сфере публичного управления, специальными органами государства. Отсутствие административного спора обусловливает функционирование органа публичной власти в рамках административной процедуры.
Административная реформа детерминирует необходимость практического внедрения института административных процедур, которая с очевидностью обусловливается потребностью формирования четких и единообразных правил деятельности органов публичной власти в ходе реализации гражданами и юридическими лицами публичных прав и свобод, выстраивания прозрачных отношений в системе «человек-государство».
Правовое закрепление института административных процедур осуществляется посредством административного регламента, выступающего в качестве единственной формы его выражения. Анализ текстуального содержания и мониторинг реализации административных регламентов свидетельствуют о насущной потребности принятия основополагающих
федеральных законов об административных регламентах и государственных услугах. Становление института административных регламентов на всей территории Российской Федерации невозможно исключительно путем подзаконного нормотворчества в условиях отсутствия концептуальных установок и принципов.
Исследование действующего зарубежного законодательства об административных процедурах подтверждает необходимость законодательного регулирования института административных процедур. Накопленный опыт позволяет российскому законодателю определить оптимальную модель регламентации административных процедур и адаптировать ее с учетом особенностей правовой системы Российской Федерации.
Практическая реализация внедрения действенной системы противодействия коррупции должна быть сопряжена с разработкой института административных процедур, аккумулирующего возможности активного использования общественных сдерживающих факторов: контроль граждан и юридических лиц за деятельностью органов публичной власти, регламентированный механизм взаимодействия общества и государства и т.п. Однако подобные меры являются лишь частью антикоррупционной политики, которая должна найти законодательное закрепление в специальном федеральном законе о противодействии коррупции.
Направления совершенствования административных процедур как способа противодействия коррупции должны определяться, основываясь на качественном пересмотре основ информационного взаимодействия человека и власти и реорганизации механизма защиты публичных прав и свобод.
Внедрение новых информационных возможностей создает предпосылки для воплощения идеи «электронного административного регламента». Электронная форма административных регламентов предопределяет возможность долгосрочного качественного улучшения исполнения государственных функций и оказания государственных услуг,
снижает операционные издержки и сокращает время принятия решений. Реализация концепции электронного административного регламента позволит производить поэтапную последовательную автоматизацию процессов оказания государственных услуг, включая полное исключение участия представителей государственной власти в отдельных простейших процессах.
8. В целях гармоничного формирования административных процедур как средств противодействия коррупции необходима комплексная переоценка направленности административных преобразований, заключающаяся в активизации всех имеющихся правотворческих инициатив, направленных на создание действенной модели реализации и защиты публичных прав и свобод.
Теоретическая и практическая значимость диссертационной работы. Выводы и положения настоящего исследования вносят определенный вклад в развитие науки административного и административно-процессуального права, могут использоваться в ходе подготовки и преподавания курса «Административное право Российской Федерации» и «Административный процесс».
Сформулированные в работе предложения могут быть применены в правотворческой и правоприменительной деятельности федеральных и региональных органов государственной власти, представительных и исполнительных органов местного самоуправления.
Апробация результатов диссертационного исследования.
Диссертация подготовлена на кафедре конституционного и административного права Южно-Уральского государственного университета. Отдельные положения и выводы работы нашли отражение в монографии, публикациях и выступлениях автора на научно-практических конференциях: «Актуальные вопросы публичного права» (Екатеринбург, 26-27 октября 2007 года), «Правовая система и вызовы современности» (Уфа, 6-8 декабря 2007
года), «Экономические, юридические, социокультурные аспекты развития региона» (Челябинск, 27 марта 2008 года), «Актуальные проблемы права России и стран СНГ - 2008» (Челябинск, 3-4 апреля 2008 года).
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, библиографического списка.
Административный процесс и административные процедуры в условиях административного реформирования
Объективное существование публичной власти, отражающей многообразие общественных отношений и субъектов, предопределяет необходимость изучения механизма ее функционирования, выявления оптимальных форм проявления, обоснования структуры и порядка деятельности органов публичной власти.
При сущностной оценке публичной власти следует согласиться с мнением В.Е. Чиркина, утверждающего, что «публичная власть возникает в публичном коллективе, члены которого связаны не родственными или иными персональными, а общественными отношениями»1. Более того, наиболее ярко публичность власти проявляется в реализации властных полномочий органов публичной власти, которые должны осуществляться открыто и гласно, исходя из интересов всей социальной общности, государства и граждан.
Наличие корреспондирующей системы прав и обязанностей агентов власти и граждан создает условия и предпосылки для самодисциплины власти, а с другой стороны для возможностей общественного контроля. Искажение модели взаимодействия этих двух социальных систем, недостаточная проработанность организационно-правовых, финансово-экономических и иных составляющих дезорганизует должностных лиц, создает действительные основания для процветания коррупции.
Современная концепция государственного переустройства, нашедшая легальное выражение в Распоряжении Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 года № 1789-р1, определяет в качестве основных целей административных преобразований на 2006-2008 годы: 1) повышение качества и доступности государственных услуг; 2) ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования; 3) повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти. Для достижения этих целей необходимо решение следующих задач: 1) внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам; 2) разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти; 3) оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти; 4) повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти; 5) модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти; 6) формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.
Решение вышеуказанных задач предопределяет необходимость активизации научной и правотворческой деятельности по разработке новых инструментов и институтов административного и административно процессуального права с целью их единообразного толкования и законодательного применения.
В качестве базовых направлений административной реформы1 приняты:
1) разработка нормативно-правовой и методической базы для проведения административной реформы, в частности, создание организационных, нормативно-правовых и методических основ разработки, принятия и применения процедур управления по результатам, стандартов государственных услуг и административных регламентов, механизма досудебного обжалования гражданами и организациями действий и решений органов исполнительной власти и должностных лиц, модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти;
2) разработка стандартов массовых общественно значимых государственных услуг, предоставляемых федеральными органами исполнительной власти, их внедрение на федеральном и региональном уровнях;
Роль административных регламентов в сфере нормативного регулирования административных процедур
Современное государственное управление обнаруживает в своей природе особенную динамичность и гибкость в использовании различных средств и достижений общественного прогресса. При этом важной задачей настоящего этапа развития административной реформы является поиск оптимального сочетания обоснованного субъективного усмотрения должностных лиц при принятии социально значимых решений с компетенцией органа государственной власти или органа местного самоуправления в условиях скоротечности социальных процессов. Очевидно, что чрезмерно широкие нормативно установленные возможности должностных лиц создают благоприятную почву для расширения коррупции и формирования замкнутой группы бюрократии. С другой стороны, излишняя регламентация действий и порядка принятия решений должностными лицами способствует снижению инициативы и самостоятельности, приводит к неэффективной работе органа публичной власти в целом. Действенным разрешением возникающих политических и юридических сложностей при выстраивании отношений между гражданами (организациями) и агентами администрации должна послужить реализация концепции административных процедур и административных регламентов.
Юридическим посылом необходимости разработки и принятия административных регламентов послужило вступление в силу Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации"1, установившего некоторые характеристики административных регламентов.
Первым серьезным шагом в деле определения параметров административных регламентов органов государственной власти стал Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, установивший общие правила организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации их полномочий и взаимодействия этих органов, в том числе правила организации взаимодействия федеральных министерств с находящимися в их ведении федеральными службами и федеральными агентствами2.
В соответствии с пунктом 1.2 Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти определена классификация принимаемых административных регламентов, содержащих последовательность действий по исполнению государственных функций и нормативные сроки осуществления таких действий: 1) административные регламенты исполнения государственных функций; 2) административные регламенты предоставления государственных услуг; 3) должностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти. Административный регламент федерального органа исполнительной власти включает: 1) регламент федерального органа исполнительной власти; 2) должностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти; 3) административные регламенты предоставления государственных услуг; 4) административные регламенты исполнения государственных функций.
Исходя из вышеизложенного, административный регламент может рассматриваться в двух аспектах: во-первых, в качестве юридической модели деятельности органа публичной администрации (широкий подход); и, во-вторых, как нормативный правовой акт, закрепляющий административные процедуры (узкий подход) .
Анализируя составные части административного регламента федерального органа исполнительной власти, следует отметить специфику каждой из них.
В регламент федерального органа исполнительной власти включаются разделы, определяющие общие правила его деятельности и особенности организации осуществления полномочий, в том числе: а) общие положения; б) порядок планирования и организации работы; в) порядок подготовки и оформления решений и поручений руководителя федерального органа исполнительной власти и его заместителей; г) порядок исполнения поручений в федеральном органе исполнительной власти; д) порядок подготовки проектов актов, вносимых в Правительство (для федеральных органов исполнительной власти, наделенных соответствующими полномочиями); е) порядок рассмотрения парламентских запросов, запросов и обращений депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (далее соответственно - Государственная Дума, Совет Федерации, Федеральное Собрание);
Административно-правовые способы преодоления коррупции
Современные международные стандарты борьбы с коррупцией определяют в качестве приоритетной меры - необходимость консолидации усилий всех государств в деле разработки действенных механизмов противодействия коррупции.
В соответствии со статьей 5 Конвенции ООН против коррупции (31 октября 2003 года)1 каждое государство-участник, в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы, разрабатывает и осуществляет или проводит эффективную и скоординированную политику противодействия коррупции, способствующую участию общества и отражающую принципы правопорядка, надлежащего управления публичными делами и публичным имуществом, честности и неподкупности, прозрачности и ответственности. Важным элементом соответствующей системы противодействия должны служить мероприятия, направленные на создание ясной процедуры деятельности публичной администрации: - принятие процедур или правил, позволяющих населению получать, в надлежащих случаях, информацию об организации, функционировании и процессах принятия решений публичной администрации и, с должным учетом соображений защиты частной жизни и личных данных, о решениях и юридических актах, затрагивающих интересы населения; - упрощение административных процедур, в надлежащих случаях, для облегчения публичного доступа к компетентным органам, принимающим решения; - опубликование информации, которая может включать периодические отчеты об опасностях коррупции в публичной администрации1.
Вышеуказанные направления совершенствования механизма борьбы с коррупцией актуальны для всех стран, в том числе и Российской Федерации, активно вовлеченной в разработку концептуально новой модели публичного управления, основанной на принятии и реализации института административных процедур.
Национальный план противодействия коррупции, разработанный в рамках деятельности Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции3, содержит перечень направлений совершенствования публичных институтов государственной власти и гражданского общества: законодательное обеспечение противодействия коррупции, совершенствование государственного управления в целях предупреждения коррупции, повышение профессионального уровня юридических кадров и правовое просвещение. Реализация предлагаемых инициатив невозможна без исследования природы коррупции и истории ее развития и трансформации.
Многочисленные письменные источники древности свидетельствуют, что явление коррупции существует на протяжении многих тысячелетий. Первые упоминания о коррупции в системе публичной службы Древнего Вавилона относятся ко второй половине XXIV в. до н. э4.
Обширные сведения о проявлениях злоупотреблений должностных лиц содержатся в античной литературе. Так, Аристотель определял коррупцию как важнейший фактор, способный привести государство к гибели или вырождению. Борьба с коррупцией рассматривалась им в качестве основы обеспечения государственной стабильности: "Самое главное при всяком государственном строе - это посредством законов и остального распорядка устроить дело так, чтобы должностным лицам невозможно было наживаться"1.
В римском праве термин "corrumpere" означал разламывать, портить, повреждать, фальсифицировать показания, подкупать судью2.
В Средние века понятие "коррупция" имело религиозное значение "обольщения", "соблазна дьявола". В богословии католицизма она была проявлением человеческой греховности
Начало Нового времени ознаменовалось концептуальным пересмотром содержания коррупции. Коррупция стала восприниматься как серьезное общественное отклонение, признак "больного" общества. Изменение соответствующего восприятия было обусловлено быстрыми темпами экономического развития, индустриализации и зарождения капитализма4.
В настоящее время коррупция представляет собой одно из наиболее сложных социальных явлений, изучению которого посвящено множество научных исследований. Так, А.И. Мизерий полагает, что коррупция - "это социальное явление, заключающееся в разложении общества и государства, когда государственные (муниципальные) служащие, а также лица, уполномоченные на выполнение как государственных, так и иных управленческих функций, в том числе и в коммерческом секторе, используют свое служебное положение, статус и авторитет занимаемой должности вопреки интересам службы либо других лиц и установленным нормам права и морали, в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах"
Обеспечение открытости деятельности органов исполнительной власти
Активное развитие информационных и коммуникационных технологий является базовой предпосылкой формирования в Российской Федерации информационного общества, отражающего действительные потребности граждан в получении и использовании информации о деятельности организационных структур во всех сферах общественной жизни. По справедливому мнению С.С. Собянина и Л.К. Терещенко в числе показателей движения к информационному обществу принято выделять: - расширение номенклатуры общедоступной информации и упрощение процедур доступа к. ней; - широкое внедрение средств информатизации в деловую активность, политическую деятельность и в средства массовой информации, в досуг и быт граждан; - расширение трансграничного информационного обмена и возможность участия в нем граждан; - рост относительного числа рабочих мест в сфере информационного обмена; - укрепление средств борьбы с правонарушениями в информационной сфере; - вопросы информационной защищенности прав личности и частной жизни3.
Одна из главных задач информационного общества - дать право всем его гражданам на доступ к информации и знаниям. Отсюда общий подход: информация, создаваемая публичными органами должна быть доступной для населения, а возможные запреты должны четко регламентироваться-законодательством.
В настоящее время основополагающим нормативным правовым актом в рассматриваемой сфере правоотношений следует признать Федеральный закон от 27 июля 2006 года № 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации"1, регулирующий отношения, возникающие при: 1) осуществлении права на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации; 2) применении информационных технологий; 3) обеспечении защиты информации.
Определяющим при формировании основ информационного общества следует признать законодательное закрепление принципов нормативного регулирования. В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 27 июля 2006 года № 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" правовое регулирование отношений, возникающих в сфере информации, информационных технологий и защиты информации, основывается на следующих принципах: 1) свобода поиска, получения, передачи, производства и распространения информации любым законным способом; 2) установление ограничений доступа к информации только федеральными законами; 3) открытость информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и свободный доступ к такой информации, кроме случаев, установленных федеральными законами; 4) равноправие языков народов Российской Федерации при создании информационных систем и их эксплуатации; 5) обеспечение безопасности Российской Федерации при создании информационных систем, их эксплуатации и защите содержащейся в них информации; 6) достоверность информации и своевременность ее предоставления; 7) неприкосновенность частной жизни, недопустимость сбора, хранения, использования и распространения информации о частной жизни лица без его согласия;
§3. Контроль за исполнением административных регламентов и обжалование их нарушений
Порядок и формы контроля за исполнением государственной функции (предоставлением государственной услуги) описывается в каждом административном регламентеи в содержательном плане предусматривает осуществление текущего контроля за тем как ответственные должностные лица исполняют административный регламент и принимают решение по нему. При этом в административных регламентах предусматривается порядок и периодичность осуществления как плановых, так и внеплановых проверок, предметом которых выступает полнота и качество исполнения государственной функции или предоставления государственной услуги. Определяются также условия наступления юридической ответственности государственных служащих и иных должностных лиц за решения, действия (бездействия), которые принимаются в ходе исполнения государственной функции.
Ключевые антикоррупционные положения в административных регламентахзанимают требования к порядку и формам контроля за исполнением государственной функции (или предоставлением государственной услуги) со стороны институтов гражданского общества и граждан. Однако прочтение административных регламентов позволяет отметить, что в них не содержатся специальные положения, которыми предусматривалось бы обеспечение общественного контроля за исполнением государственной функции (государственной услуги). Данный пробел думается, будет восполнен в будущем.
Порядок обжалования заявителями действий (бездействия) и решений, принятых (осуществляемых) в ходе выполнения административного регламента, является обязательным элементом и предусмотрен в двух вариантах: досудебное и судебное обжалование.
Гибкой процедурой обжалования выступает досудебный процесс, который дает возможность в оперативном порядке без лишних затрат и издержек урегулировать спор. Однако досудебное разбирательство, реализуемое по принципу "рассмотрения жалобы по существу", нельзя признать оптимальной процедурой для заявителя. Как правило, разбирательство по жалобе происходит без его участия, при этом нередко на практике подготовка ответа по жалобе возлагается на должностных лиц, решения или действия (бездействие) которых обжалуются.
Можно предположить, что отмечаемые недостатки досудебного порядка обжалования нарушений административных регламентовфактически приравнивают его по сложностям с судебным порядком. Косвенно это обстоятельство выражается в том, что в отношении процедур досудебного и судебного обжалования устанавливается единый порядок требований в определении: исчерпывающего перечня оснований для отказа в рассмотрении жалобы либо приостановления ее рассмотрения, а также оснований для начала процедуры обжалования.
Глава 6. Предупреждение коррупционных рисков при размещении заказов для государственных нужд §1. Правовые основы предупреждения коррупции при размещении заказов для государственных нужд
Значимость государственных закупок обусловлена их особой целевой направленностью, поскольку они необходимы для удовлетворения потребностей государства, обеспечения его жизнедеятельности и выполнения им своих функций. Учитывая, что на заказы для государственных нужд приходится большая доля расходной части бюджета, актуальность приобретают задачи эффективного расходования выделенных на эти цели средств и минимизации возможностей коррупционных проявлений, которые могут быть решены путем использования механизма размещении государственного заказа
Бюджетный кодексРФ содержит лишь несколько правовых норм, посвященных регулированию как государственного, так и муниципального заказа. Эти нормы устанавливают необходимость конкурсного подхода к размещению заказов (ст. 72БК РФ). Устанавливается, что отношения, связанные с государственными и муниципальными контрактами, регулируются как федеральными законами, так и законами субъектов Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. В связи с тем, что вопросы заключения контрактов это сугубо гражданско-правовые отношения, а их регулирование находится в исключительном ведении Российской Федерации (ст. 71Конституции РФ,ст. 3ГК РФ), неясно каким образом субъекты Федерации, а уже тем более муниципальные образования могут регулировать эти отношения. Хотя некоторые субъекты Федерации и муниципальные образования, используя предоставленное право, такие акты о закупках приняли.
Федеральный законот 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" регулирует отношения, связанные с порядком размещения заказов, направленные на эффективное использование средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширение возможностей участия физических и юридических лиц в размещении заказов, совершенствование деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности, прозрачности, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.
Федеральный законот 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" распространяется на отношения, связанные с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, в которых может участвовать широкий круг субъектов - юридические лица, органы исполнительной власти разного уровня, органы местного самоуправления, иные организации, осуществляющие функции указанных органов, а также государственные внебюджетные фонды, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.
Главной целью законодательства, регулирующего сферу размещения государственного заказа, является обеспечение прозрачности закупочного механизма, стимулирование добросовестной конкуренции, рационального расходования денежных средств, устранение возможностей злоупотреблений и коррупции путем четкой регламентации процедур размещения заказов.
Федеральный закон «О противодействии коррупции» определил противодействие коррупции как деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:
- - по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);
- - выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);
- - минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.
Подобное определение такой деятельности подразумевает, что в России провозглашена стратегия противодействия коррупционной преступности с опорой главным образом на репрессивные меры, осуществляемые в рамках уголовного судопроизводства. Бесспорно, преступники должны привлекаться к ответственности, предаваться суду, отбывать наказания. Но это практически не влияет на само явление коррупции. Международная и отечественная практика свидетельствуют о малоэффективное™ подобного подхода. Такой вывод объясняется тем, что основные силы объективно направляются на борьбу с коррупционерами, т.е. фактически на ликвидацию последствий уже совершенных преступлений. Поэтому стратегическим направлением борьбы с коррупционной преступностью должна стать система правовых, организационных, экономических и воспитательных мер по устранению причин, порождающих коррупционную преступность, т.е. антикоррупционная профилактика.
1. Правовые меры.
Изучение отечественной антикоррупционной нормативной базы и других документов в этой сфере свидетельствует о том, что реализация заложенных в них мероприятий требует соответствующего обеспечения, в том числе правового.
В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы при приоритете правил международного договора. Именно поэтому изучение международных конвенций, зарубежного антикоррупционного законодательства и опыта его применения в зарубежных странах необходимы для наиболее эффективного внутреннего нормотворчества. Наличие полноценного законодательства по противодействию коррупции, его соответствие международно-правовым стандартам являются фундаментом системы предупреждения коррупционной преступности.
В связи с этим полезной представляется разработка следующих направлений правового регулирования, положительно зарекомендовавших себя в зарубежных, наименее коррумпированных, странах:
- - в Финляндии, Дании, Швеции, Нидерландах - касающихся численности государственного аппарата; государственной службы; системы прав и обязанностей должностных лиц, включая кодексы корпоративной этики;
- - Канаде, Великобритании, США - касающихся ограничения представителей бизнеса в политической жизни; поведения парламентариев;
- - Японии - касающихся отстраненности чиновников от частного бизнеса; законодательно прописанной процедуры требования населением проверки деятельности и увольнения как выборных должностных лиц, так и ответственных чиновников;
- - Южной Корее - касающихся возможности контролировать через Интернет процесс рассмотрения своих обращений государственными чиновниками.
Представляется полезным и опыт Республики Казахстан, чей Уголовный кодекс устанавливает негативные последствия для лица, виновного в совершении коррупционного преступления:
- - пожизненное лишение права занимать определенные должности;
- - невозможность применения условного осуждения;
- - невозможность освобождения от ответственности в связи с примирением сторон или истечением сроков давности.
Анализ международного опыта противодействия коррупционной преступности позволяет сформулировать вывод о том, что эффективность такой деятельности была достигнута за счет:
- - упрощения бюрократических процедур;
- - введения административных регламентов деятельности;
- - соблюдения нравственных и этических стандартов в сфере оказания государственных услуг;
- - повышения престижа государственной службы;
- - создания специализированных служб противодействия коррупции.
- 2. Организационные меры
предусматривают:
- - совершенствование статистического учета коррупционных преступлений с целью получения объективных масштабов коррупционной преступности. Как указывалось выше, перечень статей УК РФ, предусматривающих ответственность за преступления коррупционной направленности, определяется совместным Указанием Генеральной прокуратуры РФ и МВД России. В связи с этим получаемые ежегодно сведения о числе коррупционных преступлений зависят от «состояния» этого перечня;
- - преодоление дефицита научной проработки проблемы предупреждения коррупционной преступности;
- - совершенствование взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества;
- - обеспечение надежными и достаточными правовыми средствами для выявления коррупционных деяний сотрудников правоохранительных органов, а также их защита государством от попыток их дискредитации при правомерном выполнении задач борьбы с преступностью;
- - совершенствование практики выявления, раскрытия, расследования и профилактики коррупционных преступлений;
- - улучшение материальной базы деятельности по предупреждению коррупционной преступности;
- - внедрение в деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления инновационных технологий, повышающих объективность и обеспечивающих прозрачность принятия нормативных правовых актов и управленческих решений, а также обеспечивающих межведомственное электронное взаимодействие органов с гражданами и организациями в рамках оказания государственных услуг;
- - расширение системы правового просвещения населения.
- 3. Экономические меры
предполагают:
- - создание условий стабильного функционирования реального сектора экономики. Участие в коррупционных схемах обусловлено потребностью субъектов экономической деятельности скрыть иные правонарушения (финансовые, налоговые и др.), непосредственно оказывающие отрицательное влияние на процедуры формирования, распределения и использования централизованных денежных фондов, выступающих источником финансирования и обеспечения общенациональных интересов. Установление надежных барьеров против утаивания доходов от налогообложения, ввоза товаров на территорию РФ с занижением тарифных платежей за счет нарушений декларирования, осуществления запрещенных видов деятельности создаст необходимые антикоррупционные предпосылки;
- - совершенствование системы финансового учета и отчетности в соответствии с международными стандартами;
- - совершенствование условий, процедур и механизмов государственных и муниципальных закупок, в том числе путем расширения практики проведения открытых аукционов в электронной форме, а также создание комплексной федеральной контрактной системы, обеспечивающей соответствие показателей и итогов выполнения государственных контрактов первоначально заложенным в них параметрам и утвержденным показателям соответствующего бюджета ;
- - контроль за имущественным положением государственных и муниципальных служащих и членов их семей;
- - стимулирование деятельности по осуществлению достоверного антикоррупционного мониторинга;
- - решение проблемы возмещения ущерба по делам о преступлениях коррупционной направленности.
- 4. Воспитательные меры
должны включать:
- - пропаганду и стимулирование активной антикоррупционной позиции граждан;
- - своевременное доведение до сведения неограниченного круга лиц принимаемых нормативных правовых актов по противодействию коррупции;
- - создание системы моральной и материальной мотивации к отказу от коррупционного поведения;
- - действенное поощрение за высокие результаты работы достойных сотрудников;
- - внедрение при проверке соответствия уровня профессиональных и личностных качеств сотрудников занимаемой должности методов оценки, разработанных специально для конкретных подразделений и учитывающих специфику их деятельности, что помогло бы избежать субъективизма в отношении кандидата;
- - создание условий для успешного выполнения служащими их функций.
Рассмотренная система мероприятий способна качественно повысить результативность антикоррупционной деятельности только при