Оспаривание нормативных правовых актов в российской федерации. Как оспорить нормативный правовой акт? К нормативным актам Пленум ВАС однозначно относит

О.А. Еремина, помощник судьи Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда

АПР: Нередко предметом судебного спора становится проверка юридической силы (обязательности) правового акта. Сама по себе возможность судебного оспаривания нормативных документов — это существенный признак становления гражданского общества и правового государства. При подаче иска об оспаривании правового акта нужно выяснить, обладает ли он свойством нормативности или нет. Важным критерием различения нормативных актов от ненормативных является содержание их предписаний и способ регулирования соответствующих отношений. В статье анализируется сложившаяся арбитражная практика по делам об оспаривании нормативных правовых актов.

Порядок рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов установлен в гл. 23 АПК РФ, в ней определены условия для обращения в суд, обстоятельства, подлежащие установлению в судебном заседании, правила распределения бремени доказывания по делу и другие особенности рассмотрения анализируемой категории дел. Некоторые вопросы рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов разъяснены в Информационном письме Президиума ВАС РФ от 13.08.2004 N 80 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов" (далее — Информационное письмо Президиума ВАС РФ N 80). Однако, несмотря на такое детальное регулирование в судебной практике возникают вопросы об особенностях применения отдельных процессуальных институтов в процессе рассмотрения дела о признании недействующими нормативных правовых актов.

Установление свойства нормативности в оспариваемых правовых актах

При рассмотрении споров о законности нормативных правовых актов, выделенных в самостоятельную категорию судебных дел, арбитражные суды сталкиваются с целым рядом проблем. Анализ судебной практики показывает, что одним из самых сложных вопросов при рассмотрении таких дел является установление природы (характера) оспариваемого правового акта. Это связано с определением подведомственности дела арбитражному суду и с самим характером объекта судебного нормоконтроля, от которого зависит процедура рассмотрения данного дела. В главах 23 и 24 АПК РФ установлен различный порядок разбирательства дел об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов.

Согласно ч. 3 ст. 191 АПК РФ рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов должно быть отнесено к компетенции арбитражных судов федеральным законом. Поэтому во многих судебных постановлениях содержится вывод о том, что основанием для отмены решений судов является отсутствие в них оценок характера оспариваемого правового акта (постановление Президиума ВАС РФ от 10.04.2007 N 1082/07; постановление ФАС СКО от 13.03.2006 N Ф08-455/2006 ).

Под правовым актом понимается письменный документ, принятый управомоченным субъектом права (государственным органом, органом местного самоуправления, должностными лицами от имени указанных органов), направленный на регулирование общественных отношений и имеющий обязательный характер. Возникающие у судей сложности при установлении характера правового акта связаны с отсутствием ясного и четкого, законодательно закрепленного определения нормативного правового акта. Частично этот пробел был восполнен в постановлении Государственной Думы ФС РФ от 11.11.1996 N 781-II ГД "Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации". Согласно этому документу, нормативно-правовой акт — это "письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой понимается общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение". Таким образом, норма права характеризуется следующими признаками: является общеобязательным правилом поведения, которое устанавливается либо санкционируется государством; носит общий характер, неперсонифицирована и рассчитана на многократное применение; формально определена; обеспечивается государственным принуждением.

В своей практике суды также используют определение, изложенное в п. 12 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20.01.2003 N2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации". Здесь отмечено, что нормативно-правовой акт — это изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

Но при этом следует учитывать дополнительные трудности, которые вызваны негативными особенностями современного законотворчества в нашей стране: нарушаются правила законодательной техники; отсутствует установленный унифицированный перечень видов и наименований нормативных правовых актов; в актах зачастую содержатся положения как нормативного, так и ненормативного характера, что особенно характерно для муниципального нормотворчества.

В юридической литературе встречаются противоречивые определения нормативного акта и критерии разграничения нормативных и ненормативных правовых актов. Так, нельзя согласиться с тем, что свойством нормативности того или иного акта является его принятие только уполномоченным органом власти или должностным лицом (). Признавая в принципе, что нормативный правовой акт должен издаваться уполномоченным субъектом, необходимо учесть и то, что это скорее признак законности нормативного акта, а не его существенный признак как правового акта. Судебная практика показывает, что вплоть до признания такого акта недействующим он может применяться для регулирования соответствующих отношений, а его неисполнение влечет установленную законом ответственность (решения арбитражных судов Республики Хакасия от 31.07.2006 N А74-2083/2006, Республики Саха (Якутия) от 29.07.2003 N А58-1198/2003, Кировской области от 21.11.2003 N А28-10000/03-289/13 ).

Нередко в качестве признака нормативного правового акта выделяют неоднократность его применения или периодичность действия закрепленной в нем нормы права (). Но если исходить из направленности нормативного правового акта на установление, изменение или отмену норм права, то неоднократность его применения в любом случае презюмируется. Полагаем, что отсутствие повторяемости действия документа не исключает общего характера юридических предписаний. Об этом свидетельствует и практика нормативного регулирования (федеральные законы от 04.11.2006 N 186-ФЗ "О создании Арбитражного суда Пермского края", от 04.10.2003 N 130-ФЗ "О создании Северного районного суда города Орла" и др.). Для пояснения нашей позиции остановимся подробнее на данном признаке нормативных актов.

Судебная практика показывает, что отсутствие неоднократности применения правового акта еще не говорит однозначно о его ненормативном характере. Так, при проверке законности и обоснованности решения Арбитражного суда Ростовской области от 21.03.2006 N А53-35044/2005-С5-5 кассационной инстанцией было установлено, что распоряжение главы администрации Красносулинского района от 20.09.2005 N 913 о создании контролирующей рабочей группы в местах организованной торговли в данном административном районе является по правовой природе нормативным актом (постановление ФАС СКО от 06.06.2006 N Ф08-2349/2006-967А ). Хотя представляется очевидным, что в данном случае неоднократность применения как признак нормативного правового акта отсутствовала. Ведь создание рабочей группы — это действие однократное.

По другому делу ФАС СКО в постановлении от 16.06.2005 N Ф08-2518/2005 прямо указал на отсутствие такого признака оспариваемого правового акта, как неоднократность его применения. Предметом спора являлся п. 4 постановления главы администрации г. Ростова-на-Дону от 30.06.1994 N 931 "О создании районных муниципальных учреждений с функциями заказчика в сфере ЖКХ города". В оспариваемой части этого акта было указано, что районные муниципальные учреждения в сфере жилищно-коммунального хозяйства города являются правопреемниками по бюджетным долгам третьих лиц; акты приемки-передачи бюджетных долгов утверждаются главой администрации соответствующего района. Суд сделал вывод о том, что п. 4 этого постановления носит индивидуальный характер. Он рассчитан на единовременное применение названными в нем лицами.

Следуя этой логике, документы, изданные в форме нормативных правовых актов, но рассчитанные на применение в одном случае (например, о создании или ликвидации какой-либо организации, учреждения и др.), являются нормативно-правовыми в формальном смысле. Следовательно, их можно оспаривать с помощью процедуры судебного нормоконтроля. Но исследуя содержание нормативных правовых актов, нельзя не заметить их высокую общественную значимость, которая не может быть присуща ненормативным актам, направленным на индивидуальных субъектов и затрагивающим только их интересы. Поэтому следует признать, что в судебной практике при рассмотрении дел об оспаривании правовых актов возникают сложности при установлении нормативного характера тех актов, которые адресованы конкретным лицам и (или) изданы в отношении конкретных объектов.

Так, в Арбитражном суде Удмуртской Республики было рассмотрено дело об оспаривании ООО СП "Эколог" постановления главы администрации г. Глазова от 30.12.2004 N 350/5 "О ценах на услуги ООО СП "Эколог", оказываемые организациям, финансируемым из бюджета". Решением суда первой инстанции в удовлетворении заявленных требований было отказано в связи с пропуском срока обжалования. При рассмотрении кассационной жалобы ФАС Уральского округа установил, что оспариваемый акт содержит властные предписания в области ценообразования для ООО СП "Эколог" и пользующихся его услугами организаций, финансируемых из бюджета. В качестве характерной особенности этого оспариваемого акта была указана его направленность на неоднократное применение. Он продолжал действовать независимо от того, возникли или прекратились правоотношения между ООО СП "Эколог" и конкретным потребителем. Поэтому суд кассационной инстанции сделал вывод, что оспариваемый акт по своей природе является нормативным и подлежит рассмотрению по правилам гл. 23 АПК РФ (постановление ФАС УО от 10.10.2006 N Ф09-462/06-С4 ).

Аналогичные доводы были приведены ФАС Северо-Западного округа, который выявил признаки нормативности в оспариваемом постановлении Региональной энергетической комиссии Республики Карелия от 27.02.2004 N 13 "О плате за услуги по передаче ЗАО "Петрозаводскмаш" электрической энергии". Суд первой инстанции прекратил производство по делу, посчитав недоказанным факт нарушения оспариваемым постановлением прав и законных интересов заявителя, а также в связи с пропуском срока подачи заявления согласно ч. 4 ст. 198 АПК РФ. При рассмотрении кассационной жалобы ФАС Северо-Западного округа указал на неправомерное рассмотрение спора в порядке гл. 24 АПК РФ. Оспариваемым постановлением РЭК была установлена плата за услуги по передаче ЗАО "Петрозаводскмаш" электрической энергии для обеспечения надежной и бесперебойной работы подстанции N 18, исходя из чего осуществлялись расчеты с заявителем и другими суб-абонентами. Следовательно, в этом постановлении не был четко определен субъектный состав, а лишь указывалось наименование субъекта тарифного регулирования. Кроме того, в нем устанавливалась плата за передачу электрической энергии не-определенному кругу лиц, содержались предписания обязательного характера, рассчитанные на неоднократное применение. Все эти обстоятельства позволили суду кассационной инстанции отнести постановление РЭК от 27.02.2004 N 13 к числу нормативных правовых актов, а дело направить на новое рассмотрение (постановление ФАС СЗО от 01.02.2007 N?А26-4493/2006 ).

Следует выделить еще одну категорию нормативных правовых актов, действующих в отношении конкретных объектов. Речь идет об актах, устанавливающих публичные земельные сервитуты, дорожные знаки, определяющие границы красных линий, и проч. Подобные правовые акты влекут последствия для неопределенного числа лиц и обладают свойством обще-обязательности.

Так решением арбитражного суда первой инстанции был признан недействующим п. 1 постановления главы администрации г. Волгодонска Ростовской области N 101 от 23.01.2004. В оспариваемом пункте постановления был фактически отменен публичный сервитут, предоставляющий право проезда через земельный участок, арендованный ООО "Рынок Центр". Учитывая, что этот сервитут установлен в порядке, предусмотренном Земельным кодексом РФ для прохода и проезда через земельный участок и в интересах местного населения, решение о его отмене должно приниматься органом местного самоуправления с соблюдением п. 2 ст. 48 ЗК РФ. Но администрация г. Волгодонска Ростовской области не представила суду доказательства того, что публичный сервитут отменен в связи с отсутствием в нем общественной необходимости. Поэтому законность решения суда первой инстанции была подтверждена постановлением ФАС СКО от 03.05.2005 N Ф08-686/2005.

По другому судебному делу предметом оспаривания стали действия администрации МО "Город Арсеньев" и ОВД г. Арсеньева, связанных с установкой на привокзальной площади знака "Въезд запрещен, кроме транспорта, выполняющего муниципальный заказ", а также п. 2 постановления главы МО "Город Арсеньев" от 01.10.2004 N 314 "Об обеспечении безопасности на территории железнодорожного вокзала города Арсеньева". ВАС РФ при рассмотрении жалобы в порядке надзора прямо указал на нормативный характер оспариваемого постановления. В результате рассмотрение дела судом первой инстанции в порядке гл. 24 АПК РФ (оспаривание ненормативных правовых актов) было признано неправомерным и дело было направлено на новое рассмотрение (постановление Президиума ВАС РФ от 18.07.2006 N 2943/06 ).

При разбирательстве спора о признании недействующим решения городской думы МО "Город Краснодар" от 26.05.2005 N 68 "Об утверждении красных линий улицы имени Володи Головатого между улицей имени Кирова и улицей имени Фрунзе в г. Краснодаре" судом было установлено, что оспариваемый правовой акт является нормативным. Дело рассматривалось в порядке гл. 23 АПК РФ и в удовлетворении заявления было отказано. Решение суда поддержал ФАС СКО в постановлении от 11.04.2007 N Ф08-1460/2007 .

Приведенные примеры из судебной практики подтверждают вывод о том, что существенным признаком нормативного правового акта является содержание в нем норм права, а все иные выделяемые признаки являются формальными и не могут предопределять наличие или отсутствие свойства нормативности акта.

Важно заметить, что аналогичный вывод прозвучал в определении Конституционного Суда РФ от 20.10.2005 N 442-О , где было, в частности, указано, что при рассмотрении дел об оспаривании нормативного правового акта арбитражные суды не вправе ограничиваться формальным установлением соблюдения порядка и формы принятия оспариваемого акта. Суды должны устанавливать факт нарушения прав и охраняемых законом интересов граждан или юридических лиц неопубликованным нормативным актом и в каждом конкретном случае реально обеспечивать эффективное восстановление нарушенных прав (). Таким образом, несоблюдение формы и порядка принятия акта не может являться основанием для признания его ненормативным. Определяющим признаком нормативного акта выступает наличие в нем норм права и, как следствие, возможности влиять на интересы неограниченного круга лиц, приводить к определенным правовым последствиям, что в конечном счете определяет высокую общественную значимость документа.

Если признать, что единственным существенным признаком нормативного акта является содержание в нем норм права, то такие критерии разграничения нормативных актов от ненормативных, как внутренняя структура, форма выражения, порядок принятия, вступление в силу и доведение до сведения правоприменителей не имеют принципиального значения. Само по себе соответствие правового акта по указанным критериям форме и процедуре принятия нормативных актов (например, наименование акта, государственная регистрация, опубликование в официальном издании и др.) еще не свидетельствует о наличии в нем правовых норм. Но само содержание предписаний и способ регулирования отношений действительно являются критериями различения нормативных актов от ненормативных, так как указывают на присутствие нормы права.

Именно такого подхода к определению нормативного характера правовых актов придерживается ВАС РФ, что можно проиллюстрировать на следующем примере. В своем решении от 06.03.2007 о признании частично не действующим письма Минфина России от 16.01.2006 N 03-04-15/01 он указал, что текст оспариваемого письма содержит следующие положения: "...Налоговая база определяется исходя из полной стоимости произведенных строительных работ, включая работы, выполненные собственными силами налогоплательщика, и работы, выполненные привлеченными подрядными организациями". Следовательно, это письмо устанавливает с учетом подп. 5 п. 1 ст. 32 НК РФ обязательные правила формирования налоговой базы при выполнении налогоплательщиками строительно-монтажных работ для собственного потребления. Кроме того, ФНС России сопроводительным письмом от 25.01.2006 N ММ-6-03/63@ направила оспариваемое письмо Минфина России N 03-04-15/01 всем нижестоящим налоговым органам для использования в работе и информирования о нем налогоплательщиков. Это предполагает в принципе многократное применение содержащегося в нем предписания, которое будет использоваться в работе налоговых органов при проведении мероприятий налогового контроля и следовательно порождать правовые последствия для неопределенного круга лиц.

Кроме того, ВАС РФ при рассмотрении данного дела установил, что оспариваемое письмо Минфина России нарушает права и законные интересы заявителя по делу ОАО "Чепецкий механический завод": "Как следует из описательной части решения Межрайонной инспекции ФНС по крупнейшим налогоплательщикам по Удмуртской Республике от 26.09.2006 N 12-46/68, оспариваемое обществом положение письма Минфина России от 16.01.2006 N 03-04-15/01 фактически было применено в отношении общества при проведении камеральной налоговой проверки декларации по налогу на добавленную стоимость за июнь 2006 года". При таких обстоятельствах суд пришел к выводу, что письмом Минфина России установлена правовая норма (правило поведения), обязательная для неопределенного круга лиц, что является признаком нормативного правового акта. Поэтому оспариваемое положение этого письма должно быть "квалифицировано в качестве нормативного правового предписания, изданного федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере налогов и сборов".

ВАС РФ не ограничился констатацией того, что предмет оспаривания — письмо, а издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается (п. 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 N 1009). Судом были установлены обстоятельства, свидетельствующие о применении оспариваемого письма для нормативного регулирования общественных отношений (решение ВАС РФ от 06.03.2007 N 15182/06 ).

Аналогично был рассмотрен ВАС РФ вопрос о правовом характере письма ФНС России от 26.10.2004 N 09-0-10/4223 "К вопросу о внесении изменений в сведения о юридическом лице, содержащиеся в Едином государственном реестре юридических лиц". Этим письмом юридическое лицо обязывалось представлять в регистрирующий орган заявление по форме NР14001, подписанное прежним руководителем юридического лица. В своем решении ВАС РФ указал, что оспариваемое письмо ФНС России устанавливает правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц и рассчитанные на неоднократное применение. Несоблюдение указанного требования может повлечь последствия в виде отказа в регистрации на основании представления в регистрирующий орган заявления, подписанного неуполномоченным лицом. Это является нарушением прав и законных интересов хозяйствующих субъектов в сфере предпринимательской деятельности и возлагает на них дополнительные обязанности (решение ВАС РФ от 29.05.2006 N 2817/06 ).

Однако, такой подход выдерживается не всегда и встречаются случаи противоположной судебной практики. Так, в ВАС РФ поступило заявление ООО "Винный мир" о признании недействующим абз. 12 п. 18 приказа ФТС России от 11.06.2004 N 663 "Об утверждении порядка организации и проведения таможенной ревизии". Оспариваемым положением предусмотрено, что при проведении специальной таможенной ревизии члены ревизионной комиссии имеют право брать пробы и образцы товаров, необходимые для исследования (ст. 383 ТК РФ), порядок взятия проб и образцов определяется ТК РФ и нормативными правовыми актами ГТК России. При рассмотрении дела ВАС РФ установил, что письмом Минюста России от 06.07.2004 N 07/6472-ЮД приказ ФТС России от 11.06.2004 N 663 был признан не нуждающимся в государственной регистрации, поскольку он имеет организационный характер и не содержит правовых норм. В решении ВАС РФ от 08.11.2006 N 12146/06 указано, что оспариваемый акт как не прошедший государственную регистрацию не влечет установления обязательных для заявителя предписаний и правил поведения и, следовательно, не может нарушать права и законные интересы заявителя. В связи с этим был сделан вывод об отказе в удовлетворении требования заявителя о признании недействующим данного приказа ФТС России.

Из приведенного примера видно, что ВАС РФ решил вопрос о правовом характере оспариваемого акта без исследования фактических обстоятельств дела о нарушении оспариваемым приказом прав и законных интересов заявителя и не провел анализа содержания оспариваемых положений.

В данном аспекте интерес представляет недавно высказанная позиция самого Минфина России по поводу его разъяснений и того, стоит ли ими руководствоваться на практике как нормативными актами. В письме от 07.08.2007 N 03-02-07/2-138 "О разъяснении положений статьи 34.2 НК РФ" было отмечено, что письменные разъяснения Минфина России по вопросам применения законодательства РФ о налогах и сборах не содержат правовых норм, не направлены на установление, изменение или отмену правовых норм и не являются нормативными правовыми актами. Разъяснения Минфина России не подлежат обязательной публикации. Публикуются такие разъяснения в неофициальном порядке. Также пояснялось, что письменные разъяснения Минфина России и Департамента налоговой и таможенно-тарифной политики Минфина России, предоставленные по запросам конкретных налогоплательщиков, имеют информационно-разъяснительный характер. Они должны восприниматься наряду с другими публикациями специалистов в этой области и не препятствуют заинтересованным лицам руководствоваться нормами налогового законодательства в иной трактовке, отличной от изложенной Минфином России.

В целом полагаем, что грань между нормативными и ненормативными правовыми актами весьма подвижна, не всегда выражена четко и определенно. Трудности в их разграничении заключаются в специфике ряда правовых актов, где нормативные предписания переплетаются с ненормативными, в отсутствии исчерпывающего перечня вопросов, регулируемых нормативными и ненормативными актами соответственно, а также во многих сходных чертах обеих разновидностей правовых актов. Решение вопроса о нормативности оспариваемого акта в каждом спорном случае должно осуществляться судьями, исходя из подробного анализа фактических обстоятельств дела, содержания самого акта, способа регулирования им соответствующих отношений и характера производимых на его основе действий.

Применение обеспечительных мер по делам об оспаривании правовых актов

Дела о нормоконтроле носят исключительно публично-правовой характер. Предметом судебного разбирательства является правовой конфликт в сфере нормотворчества. При этом отсутствует спор о субъективных правах и обязанностях, что предопределяет специфику процесса по делу об оспаривании нормативных правовых актов. Данная часть статьи посвящена рассмотрению некоторых процессуальных особенностей рассмотрения дел этой категории.

Согласно ч. 3 ст. 193 АПК РФ подача заявления о признании недействующим нормативного правового акта не приостанавливает действие оспариваемого акта. В комментариях к этой статье отмечалось, что данная норма не влечет за собой автоматического приостановления действия оспариваемого акта (). Исходя из такого толкования, арбитражные суды признавали, что по ходатайству участвующих в деле лиц приостановление действия оспариваемого акта возможно (постановления ФАС МО от 21.02.2005 N КА-А41/358-05, ФАС ПО от 22.03.2006 N А06-2626У/3-23К/05 ). Также суды признавали возможность принятия иных видов обеспечительных мер, например, запрета на исполнение оспариваемого акта (постановления ФАС ЗСО от 12.11.2003 N Ф04/5718-1087/А70-2003, от 12.11.2003 N Ф04/5717-1086/А70-2003 ).

В то же время в п. 5 Информационного письма Президиума ВАС РФ N 80 разъяснено, что на основании данной статьи по делам об оспаривании нормативных правовых актов не может быть применена такая обеспечительная мера, как приостановление действия оспариваемого акта. ВАС РФ однозначно признал, что такое приостановление невозможно ни автоматически, ни по ходатайству лиц, участвующих в деле. Но правомерность такого толкования ч. 3 ст. 193 АПК РФ ставится под сомнение в научной литературе (), в связи с чем рассмотрим этот вопрос подробнее.

Существенными признаками нормативного акта являются его общеобязательность и неперсонифицированность. В случае применения арбитражным судом обеспечительной меры в виде приостановления действия оспариваемого акта суд лишает нормативный акт указанных признаков. На основании определения суда о принятии обеспечительной меры из сферы регулирования нормативного акта (причем пока не признанного судом недействующим, т.е. еще обладающего юридической силой) исключается лицо, оспаривающее нормативный акт. Для иных же участников регулируемых общественных отношений оспоренный акт обязателен и подлежит исполнению.

Аналогичная ситуация возникает и в случае принятия судом иных видов обеспечительных мер, например, приостановления исполнения требования об уплате обязательных платежей и санкций, основанного на оспариваемом нормативном акте. В итоге происходит исключение конкретного лица из сферы правового регулирования нормативного акта, еще не признанного судом незаконным.

Исходя из этих рассуждений, следует признать, что в отношении нормативных правовых актов действует презумпция законности, в связи с этим применение обеспечительных мер в процессе дела об оспаривании нормативного акта невозможно.

Отказ от заявленных требований и их признание органом (лицом), принявшим оспариваемый акт

При рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов имеются особенности в применении таких процессуальных институтов, как отказ от заявленных требований и признание требований. Заявление подобных ходатайств не препятствует рассмотрению арбитражным судом дела по существу (постановления ФАС УО от 18.06.2003 N Ф09-1723/03-АК; ФАС ВВО от 19.07.2007 N А79-1092/2007 ).

Так, при рассмотрении дела о признании частично недействующим решения Совета муниципального образования "Город Сыктывкар" от 28. 12.2004 N 17/12-235 одним из заявителей по делу был заявлен отказ от требований (дело А29-13595/05А). Суд со ссылкой на п. 8 ст. 194 АПК РФ рассмотрел дело по существу и принял решение о признании оспариваемого нормативного акта недействующим.

В практике арбитражных судов заявители редко прибегают к возможности отказаться от заявленных требований по делу о признании недействующим нормативного правового акта. Имеющиеся единичные случаи отказа от требования касаются в основном уже утративших силу нормативных правовых актов, т.е. отмененных органами или должностными лицами их принявшими (постановления ФАС ДО от 27.09.2006 N Ф03-А24/06-2/2009; ФАС СКО от 14.12.2006 N Ф08-6250/2006 ).

Оспаривание утративших силу нормативных правовых актов

Согласно п. 6 Информационного письма Президиума ВАС РФ N 80, если до вынесения арбитражным судом решения по заявлению об оспаривании нормативного правового акта он в установленном порядке отменен или действие его прекратилось, производство по делу также подлежит прекращению. Основанием для прекращения является п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ, так как предмет спора в данном случае перестал существовать.

Правомерность прекращения производства по делу по данному основанию была предметом рассмотрения в Конституционном Суде Российской Федерации. В определении КС РФ от 12.07.2006 N 182-О указано, что если в процессе судебного разбирательства будет установлено нарушение оспариваемым нормативным правовым актом прав и свобод заявителя, суд не может прекратить производство по делу, когда данный нормативный правовой акт признан утратившим силу решением принявшего его органа или должностного лица, либо в случае, когда истек срок действия этого нормативного правового акта (). Право на судебную защиту, гарантированное в ст. 46 Конституции РФ, предполагает полное, своевременное и эффективное восстановление в правах посредством правосудия, а также недопустимость подмены судебной защиты другой процедурой и произвольного прекращения начатого судопроизводства.

Следовательно, утрата силы оспариваемым в арбитражном суде нормативным правовым актом сама по себе не является основанием для прекращения производства по делу.

Основываясь на данной позиции КС РФ, суды выносят решения, согласно которым прекращение производства по делу о признании недействующим нормативного правового акта на основании лишь факта утраты им юридической силы приводит к отказу заявителю в судебной защите его прав и свобод. Это не отвечает имеющей место в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, публичной потребности в разрешении спора о законности оспариваемого нормативного правового акта по существу. Поэтому дальнейшее движения дела не может быть связано с фактом утраты силы оспариваемого нормативного правового акта (постановление Десятого Арбитражного апелляционного суда от 26.10.2006 N А41-К2-10633/06 ).

Пределы компетенции суда по делам об оспаривании нормативных правовых актов

Согласно ч. 5 ст. 194 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов суд не связан доводами заявителя и проверяет оспариваемое положение в полном объеме. В данной норме установлено право суда, не ограничиваясь основаниями, приведенными заявителем для признания нормативного правового акта недействующим, самостоятельно устанавливать обстоятельства, свидетельствующие о его незаконности.

Однако это не означает, что при рассмотрении дела об оспаривании какой-либо части нормативного правового акта, установив обстоятельства, указывающие на незаконность всего нормативного акта или иных его положений, суд вправе выйти за предмет рассмотрения, признавая все незаконные положения недействующими. Указанная норма определяет объем правовой проверки предмета судебного рассмотрения, а не сам предмет судебного рассмотрения.

Так, при проверке законности и обоснованности решения суд кассационной инстанции указал на нарушение судом первой инстанции норм процессуального права. Предметом спора по делу являлись пункты 1.1 и 2.2 постановления мэра г. Краснодара от 29.04.1999 N 707 "Об утверждении ставок арендной платы за землю в г. Краснодаре на 1999 год и типовой формы договора аренды земельного участка" и приложение N 1 к этому постановлению мэра. При рассмотрении заявления о признании недействующими указанных положений судом первой инстанции было установлено, что постановление издано не-уполномоченным лицом — мэром города, тогда как установление порядка владения, пользования и распоряжения городской собственностью и земельными участками в границах города относится к полномочиям городской думы. Решением суда первой инстанции указанное положение мэра города признано недействующим в полном объеме.

ФАС Северо-Кавказского округа изменил это решение суда, признав недействующими пункты 1.1 и 2.2 оспариваемого постановления и приложение N 1 к нему, т.е. решение было приведено в соответствие с объемом заявленных требований по делу (постановление ФАС СКО от 26.09.2006 N Ф08-4698/2006 ).

Из смысла положений ч. 4 ст. 194 АПК РФ следует, что арбитражные суды не вправе определять соответствие оспариваемого нормативного акта Конституции РФ, на что неоднократно обращалось внимание арбитражных судов (постановления ФАС ВСО от 05.05.2004 N А19-14896/03-36-Ф02-1282/04-С1; ФАС ДО от 17.03.2006 N Ф03-А51/06-2/230 ). В постановлениях арбитражных судов кассационной инстанции указывается, что ссылка на несоответствие Конституции РФ нормативного правового акта при решении вопроса о его законности (а не конституционности) неправомерна, поскольку проверка нормативных актов на соответствие Конституции РФ не отнесена к компетенции арбитражных судов. Впрочем указание в решении арбитражного суда на проверку оспариваемого акта Конституции РФ нарушением норм процессуального права, влекущего принятие неправильного решения, не признается.

Рассмотренное ограничение полномочий арбитражного суда следует признать правомерным.

Вопрос о праве арбитражного суда давать оценку конституционности нормативных правовых актов, инициирован теоретической дискуссией о тождественности содержания понятий "конституционность" и "законность" (). Если исходить из признания различия этих терминов, то конституционность нормативного правового акта — это установленное соответствие его содержания Конституции РФ. Законность же представляет собой явление более частного порядка, предполагая проверку нормативного правового акта на соответствие закону. Эта позиция была отражена в постановлениях КС РФ от 16.06.1998 N 19-П, от 11.04.2000 N 6-П и от 27.01.2004 N 1-П . Согласно правовым позициям КС РФ, компетенция судов общей юрисдикции в делах о нормоконтроле ограничивается установлением законности нормативных правовых актов. КС РФ подчеркнул недопустимость "вторжения" судов общей юрисдикции в оценку конституционности нормативных актов при осуществлении нормоконтроля. Хотя в указанных постановлениях КС РФ не рассматривал вопросы полномочий арбитражных судов в делах о нормоконтроле, но из ч. 4 ст. 194 АПК РФ следует, что данная позиция нашла отражение в процессуальном законодательстве.

Предмет доказывания по делам об оспаривании нормативных актов

В предмет доказывания по данной категории дел входят обстоятельства, указанные в ч. 4 ст. 194 и ч. 1 ст. 192 АПК РФ. Так, согласно ч. 4 ст. 194 АПК РФ, при рассмотрении этих дел суд осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт. В этой норме определено содержание проверки нормативного правового акта судом.

При применении данной нормы следует учитывать, что суд проверяет содержание нормативного акта или его части на соответствие действующим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. При этом суд не касается вопроса соответствия нормативного акта законодательству в момент его принятия. Следовательно, соответствие оспариваемого акта законодательству при его принятии не свидетельствует о его законности в момент рассмотрения дела судом.

Например, при подаче заявления о признании недействующим решения думы Черемховского муниципального образования от 20.09.2001 N 18/4-ДГ "О коэффициентах расчета арендной платы за землю на 2001-2002 годы" в части установления договорного коэффициента при расчете арендной платы за земельные участки для размещения рынков, заявитель указал на несоответствие указанного нормативного акта ст. 21 Закона РФ от 11.10.1991 N 1738-1 "О плате за землю" (далее — Закон о плате за землю), а также ст. 22 и 65 ЗК РФ.

Решением арбитражного суда первой инстанции в удовлетворении заявления было отказано на том основании, что установление размера арендной платы по видам использования земель и категориям арендаторов было произведено в соответствии с Законом о плате за землю. Ссылки на несоответствие решения думы ст. 22 и 65 ЗК РФ не приняты судом в связи с тем, что оспариваемый акт принят до вступления ЗК РФ в действие (). Следовательно, ЗК РФ не может быть применим к спорным правоотношениям.

В постановлении кассационного суда было указано, что поскольку оспариваемый нормативный акт подлежит применению к правоотношениям, возникшим после 30.10.2001 — даты вступления в действие ЗК РФ, гл. 23 АПК РФ не содержит препятствий к проверке акта на соответствие нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу и действующему во времени одновременно с проверяемым актом. Таким образом, суд первой инстанции неправомерно уклонился от проверки решения думы Черемховского муниципального образования на соответствие ст. 22 и 65 ЗК РФ. Решение суда было отменено, а оспариваемый нормативный акт признан недействующим как несоответствующий ст. 21 Закона о плате за землю, п. 4 ст. 22 и п. 3 ст. 65 ЗК РФ (постановление ФАС ВСО от 04.12.2003 N А19-15849/02-28-Ф02-4173/03-С1 ).

Установление соответствия оспариваемого акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, включает в себя проверку соблюдения порядка принятия нормативного правового акта, установленного в законодательстве.

Например, специальный порядок для принятия нормативных правовых актов предусмотрен в ч. 7 ст. 28 Градостроительного кодекса РФ, п. 2 ст. 64 Бюджетного кодекса РФ, на что обращают внимание арбитражные суды (решение Арбитражного суда Пермского края от 14.09.2004 N А50-24720/2004-А11; постановления ФАС ВВО от 31.10.2006 N А29-13595/2005А; ФАС ЦО от 17.06.2005 N А36-243/2005 ).

В соответствии с ч. 1 ст. 192 АПК РФ основанием для обращения в суд является нарушение прав и законных интересов гражданина или организации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Отсутствие обстоятельств, свидетельствующих о нарушении прав и законных интересов заявителя или о незаконном возложении на заявителя каких-либо обязанностей, либо создающих препятствия для осуществления предпринимательской или иной экономической деятельности, либо их недоказанность является основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований. Указанные обстоятельства должны быть подтверждены документально, а конкретный перечень документов формируется, исходя из предмета спора (финансовые документы об увеличении затрат, договоры аренды муниципального имущества, налоговые декларации и проч.).

Например, государственное предприятие "Зерноградмежрайводоканал" обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействующими п. 2 и 4 решения собрания депутатов Зерноградского городского поселения от 21.02.2006 N 2, которым были изменены тарифы на оказываемые заявителем услуги. В соответствии с оспариваемым решением предприятие было обязано произвести перерасчет тарифов на услуги водоснабжения и водоотведения для населения с 1 января 2006 года в сторону их уменьшения. Однако, при рассмотрении дела судом установлено, что по договору с администрацией городского поселения заявителю по делу возмещается разница в тарифах и на момент рассмотрения дела заявителю перечислена часть суммы. На основании указанного, судом был сделан вывод о том, что оспариваемыми пунктами решения собрания депутатов городского поселения права и законные интересы заявителя в виде незаконного возложения дополнительных финансовых затрат не нарушаются. Решением суда в удовлетворении заявленных требований было отказано (решение Арбитражного суда Ростовской области от 12.09.2006 N?А53-3669/2006-С5-5 ).

В случае обращения прокурора с заявлением об оспаривании нормативных правовых актов государственных и муниципальных органов, заявитель должен подтверждать факты нарушения прав и законных интересов организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (ст. 52 АПК РФ). Если с заявлением о признании нормативного акта недействующим обратились государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы и должностные лица, то в данном случае подлежит доказыванию нарушение публичных интересов (ст. 53 АПК РФ). Отсутствие таких доказательств также является основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований.

Отсутствие полномочий у органа или должностного лица на принятие оспариваемого нормативного акта является безусловным основанием для признания его недействующим.

Объем правового регулирования, осуществляемый отдельным органом или должностным лицом — это есть полномочия, составляющие его компетенцию на осуществление какой-либо деятельности, в частности, нормотворческой. Предел нормативного регулирования и полномочия правотворческого органа неотделимы друг от друга, и нарушение объема правового регулирования одновременно означает нарушение компетенции правотворческого органа.

Так, при рассмотрении дела о признании недействующим п. 7.2 Правил приема сточных вод в систему коммунальной канализации г. Верещагино и п. 2 приложения N 1 к Правилам приема сточных вод, утв. решением земского собрания г. Верещагино от 20.11.2003 N 31/261, судом было установлено, что оспариваемые положения нормативного акта приняты с нарушением компетенции (постановление ФАС УО от 26.07.2005 N Ф09-3176/05-С7 ). Согласно п. 7.2 вышеназванных Правил, общая сумма платы в месяц за превышение норм предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ в сточных водах не может превышать суммы основной платы абонентов в месяц за прием сточных вод в систему коммунальной канализации (кроме концентрированных стоков, сбрасываемых непосредственно на очистные сооружения автотранспортом). Однако, постановлениями Правительства РФ от 12.02.1999 N 167, от 31.12.1995 N 1310 и указом губернатора Пермского края от 29.08.2003 N 167, регулирующими порядок взимания платы за пользование системами коммунального водоснабжения и канализации, не предусмотрено полномочий органов местного самоуправления устанавливать либо изменять порядок взимания, расчета и размер платежей за превышение нормативов сброса сточных вод и загрязняющих веществ в системы канализации населенных пунктов муниципальных образований.

При определении полномочий того или иного органа или должностного лица необходимо иметь в виду положения законодательства, устанавливающие исключительную компетенцию органов власти или должностных лиц. Например, в ст. 35 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определена исключительная компетенция представительного органа местного самоуправления. Однако, нередко данная норма Закона нарушается.

Так арбитражным судом признан недействующим п. 3.1 распоряжения администрации Верхнекамского района от 14.03.2003 N 184 "Об индексации ставок земельного налога в 2003 году". Указанным распоряжением были введены единые ставки земельного налога, подлежащие применению в 2003 г. Согласно п. 3.1 распоряжения, налоги на земли, расположенные вне населенных пунктов (промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения и т.д.), взимаются по ставке 4147 руб./га. В решении суда указано, что оспариваемый п. 3.1 распоряжения администрации Верхнекамского района принят исполнительным органом местного самоуправления в противоречие действующему законодательству, т.к. у исполнительного органа местного самоуправления отсутствуют полномочия вводить на территории муниципального образования ставки земельного налога (решение Арбитражного суда Кировской области от 21.11.2003 N А28-1001/03-290/13 ).

Таким образом, в предмет доказывания по анализируемой категории дел входят следующие обстоятельства:

1. проверка нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;
2. определение характера оспариваемого правового акта;
3. установление соблюдения порядка принятия нормативного правового акта;
4. проверка полномочий органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица на принятие оспариваемого нормативного правового акта;
5. определение соответствия оспариваемого нормативного правового акта федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

В резолютивную часть решения суда об оспаривании нормативного правового акта должно входить указание на признание данного акта соответствующим нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, в связи с чем отказывается в удовлетворении заявления, либо на признание оспариваемого акта не соответствующим нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части (ст. 195 АПК РФ). В случае, если в резолютивной части решения о признании нормативного акта недействующим отсутствует указание на закон или иной нормативный правовой акт, имеющий большую юридическую силу, нарушается принцип исполнимости судебных решений (по-становления ФАС ВСО от 07.09.2004 N А69-435/04-12-5-Ф02-3601/04-С1; ФАС СКО от 02.10.2006 N Ф08-3849/2006 ). Орган или должностное лицо, принявшие оспариваемый акт, не могут исполнить предусмотренную ч. 5 ст. 195 АПК РФ обязанность о приведении признанных недействующими положений оспариваемого акта в соответствие с нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу.

Согласно положениям ч. 5 ст. 195 АПК РФ, в случае признания нормативного правового акта недействующим, он не применяется с момента вступления решения суда в законную силу. В соответствии со ст. 253 ГПК РФ суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. Таким образом, гражданским и арбитражным процессуальным законодательством предусмотрены различные последствия признания нормативного акта недействующим в зависимости от характера спора и подведомственности дела. Такие различия не имеют каких-либо оснований, в связи с чем необходимо установление унифицированных правил рассмотрения анализируемой категории дел в арбитражных судах и в судах общей юрисдикции.

Решение суда затрагивает права не только участвующих в деле лиц, но и интересы неопределенного числа субъектов, поэтому обладает некоторыми признаками нормативности, имеет юридическую силу того нормативного акта, который признан недействующим. Это показывает высокую общественную значимость анализируемой категории дел. Следовательно, требует дальнейшей разработки вопрос о единообразных подходах к оценке обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел о признании недействующим нормативного правового акта.

*1) См., например: Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты. М., 1999. С. 17.

*2) Шугрина Е.С. Техника юридического письма. М., 2000. С. 12; Керимов Д.А. Культура и техника законотворчества. М., 1991. С. 32-33.

*3) См. определение КС РФ от 20.10.2005 N 442-О "По жалобе ЗАО "СЕБ Русский лизинг" на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 1 статьи 29, пунктом 1 части 1 статьи 150, частью 2 статьи 181, статьями 273 и 290 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации".

*4) Комментарий к АПК РФ / Под ред. В.Ф. Яковлева, М.К. Юкова. М., 2003. С. 523.

*5) См.: Абушенко А.В. Обеспечительные меры в административном судопроизводстве: Практика арбитражных судов. М., 2006.

*6) Определение КС РФ от 12.07.2006 N 182-С "По жалобам гражданина Каплина А.Е., ОАО "Кузбассэнерго", ООО "Деловой центр "Гагаринский" и ЗАО "Инновационно-финансовый центр "Гагаринский" на нарушение конституционных прав и свобод положениями пункта 1 части 1 статьи 150, статьи 192 и части 5 статьи 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации".

*7) См.: Витрук Н.В. Конституционное правосудие в России (1991 — 2001 гг.): Очерки теории и практики. М., 2001. С. 58; Кравец И.А. Конституционность нормативных правовых актов: доктрина и практика в России // Право и политика. 2006. N 8; Конституция и закон: стабильность и динамизм. М., 1998. С. 155.

*8) Согласно ст. 1 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", ЗК РФ вводится в действие со дня его официального опубликования. Текст этого закона был опубликован в "Российской газете" от 30 октября 2001 г. N 211-212.

Журнал "Арбитражное правосудие в России" N 11/2007, О.А. Еремина, помощник судьи Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда

В соответствии с пунктом 12 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. №2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились правоотношения, предусмотренные актом.

С заявлением в суд об оспаривании нормативного правового акта (признании его недействующим, противоречащим закону полностью или в части) вправе обратиться гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным нормативным актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции.

С заявлением в суд об оспаривании нормативного правового акта может обратиться Президент РФ, Правительство РФ, законодательный (представительный) орган субъекта РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ, орган местного самоуправления, глава муниципального образования, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным актом нарушена их компетенция.

В соответствии с пунктом 3 статьи 251 ГПК не подлежат рассмотрению в суде в порядке, предусмотренном главой 24 ГПК, заявления об оспаривании нормативных правовых актов, проверка которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ.

Компетенция Конституционного Суда РФ определена в статье 3 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 г. №1-ФКС «О Конституционном Суде Российской Федерации». В соответствии с этой компетенцией Конституционный Суд РФ:

• 1) Рассматривает дела о соответствии Конституции РФ: а) федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ; б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящихся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ; в) договоров между органами государственной власти субъектов РФ; г) не вступивших в силу международных договоров РФ.
• 2) Проверяет по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле.
• 3) Дает толкование Конституции РФ.

Заявления об оспаривании нормативных правовых актов подаются по подсудности в соответствии со статьями 24 ,26, 27 ГПК.

К компетенции районного суда относятся заявления, в которых оспариваются нормативные правовые акты, не указанные в статьях 26,27 ГПК. В районный суд заявление подается по месту нахождения органа или должностного лица, принявшего нормативный акт.

Требования к заявлению установлены в статье 131 ГПК. Кроме того, заявление должно содержать дополнительные данные о наименовании органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный акт, о его наименовании и дате принятия, указание, какие права и свободы гражданина или неопределенного круга лиц нарушаются этим актом.

К заявлению приобщается копия оспариваемого нормативного акта с указанием, каким средством массовой информации и когда он был опубликован.

Подача заявления не приостанавливает действие оспариваемого акта.

Если имеется вступившее в законную силу решение суда, которым проверена законность оспариваемого нормативного правового акта по основаниям, указанным в заявлении, судья отказывает в принятии заявления.

Заявление рассматривается судом в течение месяца, а Верховным Судом - в течение трех месяцев со дня его подачи. Отказ заявителя от своего требования не влечет за собой прекращение производства по делу. Не является обязательным для суда и признание требования субъектом, принявшим нормативный акт.

Если суд признает, что нормативный акт не противоречит федеральному закону или иному нормативному акту, имеющему большую юридическую силу, он принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления. В противном случае суд признает нормативный акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного, указанного судом, времени.

Решение суда о признании нормативного акта недействительным влечет за собой утрату силы этого акта, а также других нормативных актов, которые основаны на признанном недействительном нормативном акте или воспроизводящим его содержание.

Решение суда публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт. Повторным принятием такого же акта решение суда не может быть преодолено.

(в ред. Постановлений Пленума Верховного Суда РФ

от 10.06.2010 N 13 , от 09.02.2012 N 3)

Обсудив материалы проведенного обобщения практики рассмотрения судами дел о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части, Пленум отмечает, что у судов возникли вопросы, требующие разрешения. В целях обеспечения правильного и единообразного применения законодательства при производстве по делам об оспаривании нормативных правовых актов Пленум Верховного Суда Российской Федерации постановляет дать судам следующие разъяснения:

1. Лица, перечисленные в частях 1 и 2 статьи 251 ГПК РФ, вправе обратиться в суд общей юрисдикции с заявлением об оспаривании нормативных правовых актов.

При решении вопроса о том, подведомственно ли суду рассмотрение такого заявления, необходимо учитывать вид оспариваемого нормативного правового акта и вид нормативного правового акта, о проверке соответствия которому ставится вопрос в заявлении.

Судам подведомственны дела об оспаривании полностью или в части нормативных правовых актов ниже уровня федерального закона, перечисленных в части 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации, по основаниям их противоречия иному, кроме Конституции Российской Федерации, нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (например, дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации по основаниям их противоречия федеральным законам).

При этом следует иметь в виду, что судам неподведомственны дела:

об оспаривании по основаниям противоречия федеральным законам нормативных правовых актов Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации в случаях, когда проверка соответствия указанных нормативных правовых актов федеральному закону невозможна без установления их соответствия Конституции Российской Федерации;

об оспаривании конституций и уставов субъектов Российской Федерации, поскольку проверка соответствия учредительного акта субъекта Российской Федерации федеральному закону сопряжена с установлением его соответствия нормам Конституции Российской Федерации.

КонсультантПлюс: примечание.

Федеральным законом от 02.07.2013 N 153-ФЗ статья 138 Налогового кодекса РФ изложена в новой редакции, в пункте 4 которой указано, что обжалование организациями и физическими лицами в судебном порядке актов (в том числе нормативных) налоговых органов, действий или бездействия их должностных лиц производится в порядке, предусмотренном соответствующим процессуальным законодательством Российской Федерации.

Исходя из положений статьи 245 ГПК РФ суды не вправе рассматривать и разрешать дела, возникающие из публичных правоотношений, в том числе по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании полностью или в части нормативных правовых актов, в случаях, когда федеральным законом их рассмотрение прямо отнесено к ведению арбитражных судов (например, абзацем первым пункта 2 статьи 138 Налогового кодекса Российской Федерации, пунктом 4 статьи 5 Таможенного кодекса Российской Федерации, статьей 36 Федерального закона "О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров", статьей 7.1 Федерального закона "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации", статьей 23 Федерального закона "О защите конкуренции").

При наличии в субъекте Российской Федерации конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации суды общей юрисдикции не вправе рассматривать дела о проверке соответствия законов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, поскольку рассмотрение этих дел отнесено частью 1 статьи 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" к компетенции конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации.

Вместе с тем если в субъекте Российской Федерации такой суд не создан (то есть отсутствует возможность осуществления иного судебного порядка оспаривания нормативных правовых актов на предмет соответствия их конституции или уставу субъекта Российской Федерации), то в целях реализации гарантированного частью 1 статьи 46 Конституции Российской Федерации права на судебную защиту рассмотрение названных выше дел осуществляется судами общей юрисдикции. Исключение составляют случаи, когда рассмотрение дел о проверке соответствия законов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта Российской Федерации передано Конституционному Суду Российской Федерации заключенными в соответствии со статьей 11 Конституции Российской Федерации договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 7 части 1 статьи 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации").

2. Частью 4 статьи 251 ГПК РФ установлена родовая подсудность дел об оспаривании нормативных правовых актов.

Верховный Суд Российской Федерации рассматривает в качестве суда первой инстанции дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, иных федеральных органов государственной власти. Дела об оспаривании нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и Министерства обороны Российской Федерации, а также нормативных правовых актов иных федеральных органов исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба, касающихся прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих и граждан, проходящих военные сборы, рассматриваются Военной коллегией Верховного Суда Российской Федерации.

Верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, суд автономной области и суды автономных округов рассматривают дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации (законодательных (представительных), высших исполнительных и иных органов государственной власти, образуемых в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, если такая должность установлена конституцией или уставом субъекта Российской Федерации). При этом следует иметь в виду, что к иным органам государственной власти относятся органы (независимо от их наименования), созданные в соответствии с конституцией (уставом) на основании нормативного правового акта законодательной (представительной) власти субъекта Российской Федерации и (или) его высшего должностного лица по территориальному, функциональному (отраслевому) либо иному принципу.

Все дела об оспаривании нормативных правовых актов, не отнесенные статьей 26 ГПК РФ к подсудности верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, суда автономной области и судов автономных округов, а также не отнесенные статьей 27 ГПК РФ и пунктом 1 части 3 статьи 9 Федерального конституционного закона "О военных судах Российской Федерации" к подсудности Верховного Суда Российской Федерации, рассматриваются районными судами. Заявления по таким делам подаются в районный суд по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших нормативный правовой акт.

Мировые судьи не вправе рассматривать дела данной категории, как не отнесенные законом к их подсудности (статья 23 ГПК РФ).

Установленная частью 4 статьи 251 ГПК РФ подсудность не может быть изменена по соглашению заявителя и органа (должностного лица), издавшего оспариваемый акт.

3. По общему правилу граждане и организации в силу статей 3 и 4 ГПК РФ вправе обратиться в суд за защитой своих прав и свобод. В соответствии с частью 1 статьи 46 ГПК РФ граждане или организации вправе обращаться в суд в защиту прав и свобод других лиц по их просьбе либо в защиту прав и свобод неопределенного круга лиц в случаях, прямо предусмотренных законом (например, пунктом 2 статьи 45 Закона Российской Федерации "О защите прав потребителей").

4. В соответствии с полномочиями, предоставленными прокурору Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации", он вправе оспорить в суде нормативные правовые акты в порядке, предусмотренном главой 24 ГПК РФ. Исходя из положений пункта 2 статьи 1 , пункта 3 статьи 22 , статьи 23 и статьи 28 указанного Закона прокурор, в частности, имеет право на обращение с заявлением о признании недействующими полностью или в части нормативных правовых актов (в том числе нарушающих права и свободы гражданина), издаваемых федеральными органами исполнительной власти (за исключением Правительства Российской Федерации), представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и их должностными лицами.

В случае обращения прокурора в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта прокурор, участвующий в деле, пользуется процессуальными правами заявителя, выступает с объяснениями и поэтому не дает заключения по делу.

Если прокурор не является заявителем, а вступает в процесс по делу о признании нормативного правового акта или его части недействующими на основании части 3 статьи 45 и части 2 статьи 252 ГПК РФ, он участвует в судебном заседании и дает заключение после исследования всех доказательств по делу.

5. Должностные лица, органы государственной власти и местного самоуправления, перечисленные в части 2 статьи 251 ГПК РФ, вправе обратиться в суд с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части, если они считают, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом или его частью нарушена их компетенция. Нарушением компетенции, в частности, следует считать регулирование оспариваемым нормативным правовым актом или его частью тех отношений, которые в соответствии с действующим законодательством подлежат регулированию нормативными правовыми актами, издаваемыми заинтересованными лицами, обратившимися в суд. В заявлении должно быть указано, в чем конкретно состоит нарушение оспариваемым нормативным правовым актом или его частью компетенции соответствующего должностного лица или органа.

6. В силу статьи 133 Конституции Российской Федерации одной из гарантий местного самоуправления является право на судебную защиту. В связи с этим органы местного самоуправления, главы муниципальных образований вправе обращаться в суды с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части не только по основаниям нарушения их компетенции (часть 2 статьи 251 ГПК РФ), но и по основаниям нарушения оспариваемым нормативным правовым актом или его частью других прав местного самоуправления.

7. Заявление об оспаривании нормативного правового акта или его части должно соответствовать требованиям, предусмотренным статьей 131 ГПК РФ, а также содержать данные, перечисленные в частях 5 и 6 статьи 251 ГПК РФ. В нем, в частности, должно быть указано, какие права и свободы заявителя (гражданина или организации) нарушаются этим актом или его частью, в чем заключается нарушение или угроза нарушения прав и свобод заявителя, каким средством массовой информации и когда данный акт опубликован или обнародован в установленном порядке, а также какому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, не соответствует оспариваемый акт или его часть.

При обращении прокурора с заявлением об оспаривании нормативного правового акта от него не требуется указания данных, конкретизирующих, чьи и какие права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации и другими нормативными правовыми актами, нарушаются оспариваемым актом, поскольку статья 251 ГПК РФ не возлагает на него такую обязанность.

К заявлению об оспаривании нормативного правового акта или его части помимо копии этого акта либо его части должны быть приобщены копия заявления, документ, подтверждающий уплату государственной пошлины, доверенность или иной документ, удостоверяющий полномочия представителя заявителя (статья 132 , часть 6 статьи 251 ГПК РФ).

Установив, что заявление не отвечает указанным требованиям, судья выносит определение об оставлении заявления без движения и назначает разумный срок для исправления его недостатков (статья 136 ГПК РФ).

Если при подаче заявления о признании нормативного правового акта или его части недействующими будет установлено, что имеет место также спор о праве, подведомственный суду (например, заявлены требования о возмещении вреда, причиненного в результате издания нормативного правового акта), судья оставляет заявление в части требования, содержащего спор о праве, без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления в этой части с соблюдением положений статей 131 , 132 ГПК РФ при условии, что этим не нарушаются правила подсудности рассмотрения дела. В случае, если рассмотрение и разрешение заявленных требований неподсудно данному суду, заявление возвращается заявителю (часть 3 статьи 247 ГПК РФ).

8. Учитывая, что главой 24 ГПК РФ не предусмотрен досудебный порядок рассмотрения заявления о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части, судья не вправе возвращать заявление в связи с тем, что заявитель предварительно не обращался в орган или к должностному лицу, издавшим этот акт, по вопросу его отмены или изменения.

9. Существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

10. При решении вопроса о принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта или его части, независимо от его наименования (за исключением акта, принятого в форме закона) суду необходимо проверить, содержит ли он правовые нормы, определяющие правила поведения субъектов регулируемых отношений.

В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать различного рода приложения, утвержденные данным актом, в частности типовые, примерные положения. С учетом этого отсутствие в самом оспариваемом акте положений нормативного характера не может оцениваться в отрыве от приложений и служить основанием для отказа в рассмотрении дела по правилам главы 24 ГПК РФ.

Если при принятии заявления судья придет к выводу, что оспариваемый правовой акт не является нормативным и дело о его оспаривании неподсудно данному суду, он выносит определение о возвращении заявления с обоснованием своих выводов и указанием, в какой суд следует обратиться заявителю.

11. Судья отказывает в принятии заявления в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 134 или частью 8 статьи 251 ГПК РФ в случаях, когда:

заявление неподведомственно суду общей юрисдикции, поскольку оно подлежит рассмотрению и разрешению в ином судебном порядке. В определении следует указать нормы закона, согласно которым рассмотрение дела об оспаривании данного нормативного правового акта или его части должно осуществляться в ином судебном порядке;

в заявлении гражданина или организации оспаривается полностью или в части нормативный правовой акт, очевидно не затрагивающий их права и свободы, тогда как это обстоятельство является необходимым условием проверки акта или его части в порядке, предусмотренном главой 24 ГПК РФ (например, заявление граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя, об оспаривании полностью или в части нормативных правовых актов, регулирующих отношения с участием организаций и индивидуальных предпринимателей);

заявление подано в защиту прав и свобод другого лица лицом, не имеющим права в соответствии с федеральным законом обращаться в суд в защиту прав и свобод неопределенного круга лиц (например, профсоюзными организациями в защиту прав и свобод своих членов);

в заявлении оспаривается проект нормативного правового акта, решение законодательного органа о принятии или отклонении проекта нормативного правового акта, поскольку они не порождают правовых последствий, в связи с чем не могут повлечь каких-либо нарушений охраняемых законом прав и свобод заявителя и других лиц;

в заявлении оспаривается недействующий нормативный правовой акт или его часть (в том числе акт, не вступивший в силу, отмененный органом или должностным лицом, его издавшими, утративший силу в связи с ограничением его действия временными рамками, указанными в самом акте, а также формально не отмененный, но фактически не действующий в силу издания более позднего акта), поскольку такой акт или его часть не порождает правовых последствий, вследствие чего не может повлечь каких-либо нарушений охраняемых законом прав и свобод заявителя и других лиц. Заявитель вправе оспорить в суде в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ, решения, действия (бездействие), основанные на таком нормативном правовом акте, либо обратиться в суд в порядке искового производства за защитой субъективного права или за освобождением от юридической обязанности, поставив вопрос о неприменении при разрешении спора данного нормативного правового акта или его части;

имеется вступившее в законную силу решение суда, которым проверена законность того же нормативного правового акта или той же его части, поскольку при рассмотрении и разрешении дела суд не связан основаниями и доводами заявленных требований и проверяет соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, по всем имеющим значение основаниям, в том числе не указанным в заявлении (часть 3 статьи 246 , статья 248 , часть 8 статьи 251 ГПК РФ). В случае, когда акт или часть акта, законность которых уже проверена судом, оспаривается другими лицами, требования которых основаны на иных доводах, не обсуждавшихся судом первой инстанции, в принятии заявления также должно быть отказано. Данные доводы могут быть приведены этими лицами при обжаловании решения в суд надзорной инстанции, если принятым решением нарушены их права, в течение года со дня вступления решения в законную силу (части 1 и 2 статьи 376 ГПК РФ). В случае пропуска годичного срока по причинам, признанным судом, вынесшим обжалуемое решение, уважительными, этот срок может быть восстановлен. Вместе с тем судья не вправе отказать в принятии заявления, если в нем указаны иные основания, по которым нормативный правовой акт или его часть не могли быть проверены судом, принявшим решение, вступившее в законную силу (например, когда после рассмотрения дела изменилось законодательство, на соответствие которому проверялись нормативный правовой акт или его часть (часть 8 статьи 251 ГПК РФ);

в заявлении оспаривается содержание той части нормативного правового акта, которая дословно воспроизводит положения другого нормативного правового акта, требование об оспаривании которого неподведомственно суду общей юрисдикции. Вместе с тем в случае, когда в заявлении оспаривается содержание части нормативного правового акта, дословно воспроизводящей положения другого нормативного правового акта, требование об оспаривании которого неподсудно данному суду, судья в соответствии со статьей 135 ГПК РФ выносит мотивированное определение о возвращении заявления, в котором указывает, в какой суд следует обратиться заявителю.

12. В связи с тем, что в соответствии с частью 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации и статьей 2 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с последующими изменениями) система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно, судам в порядке подготовки дела к судебному разбирательству необходимо истребовать и приобщать к материалам дела тексты конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов, определяющих полномочия законодательных (представительных), высших исполнительных органов государственной власти, должностных лиц и иных органов государственной власти, а также порядок принятия ими нормативных правовых актов.

При подготовке к судебному разбирательству дела об оспаривании муниципального правового акта в каждом случае надлежит истребовать и приобщать к материалам дела текст устава данного муниципального образования, поскольку в нем определена структура органов местного самоуправления, порядок их формирования и полномочия, а в необходимых случаях - также тексты конституций (уставов) и законов субъектов Российской Федерации, которыми определяются отдельные полномочия представительных органов муниципальных образований (части 1 - 3 статьи 34 , часть 11 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с последующими изменениями).

13. Исходя из положений частей 1 и 2 статьи 251 ГПК РФ к заинтересованным лицам по делам об оспаривании нормативных правовых актов относятся орган государственной власти, орган местного самоуправления или должностное лицо, принявшие оспариваемый акт.

Вместе с тем в необходимых случаях не исключается участие в деле, в том числе по инициативе суда, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, обнародовавшего оспариваемый акт, принятый представительным (законодательным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, либо главы муниципального образования, подписавшего и обнародовавшего оспариваемый акт, принятый представительным органом муниципального образования.

14. Имея в виду, что в соответствии с частью 7 статьи 251 ГПК РФ подача в суд заявления об оспаривании нормативного правового акта не приостанавливает действие этого нормативного правового акта, судья не вправе применять по просьбе заявителя меры обеспечения по основаниям, предусмотренным статьей 139 ГПК РФ.

15. Суд должен принимать необходимые меры к надлежащему извещению лиц, обратившихся в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта или его части, а также органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц, принявших оспариваемый акт, о времени и месте судебного заседания (часть 1 статьи 252 ГПК РФ). Извещение указанных лиц допускается, в том числе посредством СМС-сообщения в случае их согласия на уведомление таким способом и при фиксации факта отправки и доставки СМС-извещения адресату. Факт согласия на получение СМС-извещения подтверждается распиской, в которой наряду с данными об участнике судопроизводства и его согласием на уведомление подобным способом указывается номер мобильного телефона, на который оно направляется.

(в ред. Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 09.02.2012 N 3)

С учетом того, что основной задачей производства по делам, вытекающим из публичных правоотношений, является обеспечение своевременной и эффективной защиты прав не только заявителя, но и неопределенного круга лиц, на которых распространяется действие оспариваемого акта, судам не следует оставлять без внимания факты уклонения представителей органа или должностного лица, издавших этот акт, от явки в судебное заседание. В случае неявки в судебное заседание без уважительных причин представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, явка которых признана судом обязательной, необходимо обсуждать вопрос о возможности наложения штрафа в пределах, установленных частью 4 статьи 246 ГПК РФ. Фактам неявки представителя органа или должностного лица, издавших акт, может быть дана соответствующая оценка не только судом первой инстанции (статья 226 ГПК РФ, часть 4 статьи 246 ГПК РФ), но и при кассационном рассмотрении дела (статья 336 ГПК РФ), в частности при обсуждении вопросов о представленных органом или должностным лицом новых доказательствах (часть 1 статьи 358 ГПК РФ), а также при рассмотрении дела судом надзорной инстанции.

16. В соответствии с частью 1 статьи 249 ГПК РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, и его законности возлагается на орган или должностное лицо, принявшие оспариваемый акт. Определив в порядке подготовки дела к судебному разбирательству, какие обстоятельства имеют значение для дела, суд обязывает соответствующие орган или должностное лицо представить указанные доказательства. За неисполнение требований суда о предоставлении доказательств должностные лица согласно части второй названной статьи могут быть подвергнуты штрафу. В необходимых случаях суд истребует доказательства и по своей инициативе.

17. При рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности:

полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы;

форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты;

предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования.

Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта.

18. При проверке соблюдения компетенции органом или должностным лицом, принявшими нормативный правовой акт, необходимо выяснять, относятся ли вопросы, урегулированные в оспариваемом акте или его части, к предмету ведения Российской Федерации, полномочиям Российской Федерации или полномочиям субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, к ведению субъектов Российской Федерации или к вопросам местного значения. При этом следует иметь в виду, что законодатель субъекта Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов вправе самостоятельно осуществлять правовое регулирование при отсутствии соответствующего регулирования на федеральном уровне.

В указанных случаях суду необходимо проверять, принят ли оспариваемый акт или его часть в пределах усмотрения субъекта Российской Федерации, предоставленного ему при решении вопросов, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Если акт или его часть изданы без нарушения конституционных положений о разграничении компетенции Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления, следует проверять полномочия органа или должностного лица, издавших оспариваемый акт, на осуществление правового регулирования данного вопроса.

Проверяя полномочия органа (должностного лица), необходимо, в частности, учитывать следующее:

А) суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц;

б) общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации закреплены в статьях 26.1 , 26.3 , 26.3-1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с последующими изменениями), а вопросы местного значения - в статьях 14 , 15 и 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с последующими изменениями);

в) органы государственной власти субъектов Российской Федерации не вправе регулировать отношения по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, связанные с видами деятельности, лицензирование которых осуществляется федеральным органом исполнительной власти в соответствии с Федеральным законом "О лицензировании отдельных видов деятельности";

г) нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации не могут устанавливаться санкции (меры ответственности) за нарушения бюджетного и налогового законодательства (статья 282 Бюджетного кодекса Российской Федерации и пункт 6 части 2 статьи 1 Налогового кодекса Российской Федерации соответственно);

д) законы субъектов Российской Федерации могут предусматривать санкции в законах, регламентирующих ответственность за административные правонарушения, принимаемых в пределах их компетенции, то есть по вопросам, не имеющим федерального значения (статья 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях);

е) исключен. - Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10.06.2010 N 13;

(см. текст в предыдущей редакции)

ж) нормативными правовыми актами органов местного самоуправления или должностных лиц не может быть установлена какая-либо ответственность за их неисполнение (санкция как мера принуждения). Такая ответственность устанавливается федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Если судом будет установлено, что оспариваемый акт или его часть приняты по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным правовым актом данного уровня, или приняты с нарушением полномочий органа, издавшего этот акт, то оспариваемый акт или его часть признаются недействующими.

Разрешая вопрос о соблюдении органом или должностным лицом компетенции при издании оспариваемого нормативного правового акта, следует учитывать, что воспроизведение в этом акте положений нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, само по себе не свидетельствует о незаконности оспариваемого акта.

19. При проверке порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта, суду также необходимо выяснять, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида. При этом надлежит иметь в виду, что положения нормативного правового акта, регламентирующие процедуру принятия нормативного правового акта данного вида, не могут противоречить положениям нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, регулирующим эти же процедурные вопросы. Например, не может быть признан законным оспариваемый нормативный правовой акт в случаях, когда:

процедура принятия закона субъекта Российской Федерации противоречит части 2 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с последующими изменениями);

нормативный правовой акт представительного органа муниципального образования принят на заседании этого органа, правомочного в соответствии с уставом данного муниципального образования, если на заседании присутствовало менее 50 процентов от числа избранных депутатов (статья 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с последующими изменениями).

20. Выясняя вопрос о соблюдении правил введения в действие оспариваемого нормативного правового акта, следует проверять, соблюдены ли порядок его опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данного акта предусмотрена законодательством) и вступления в силу.

В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Официальным опубликованием нормативного правового акта считается публикация его полного текста на государственном языке Российской Федерации (то есть на русском языке) в том средстве массовой информации, которое определено в качестве официального периодического издания, осуществляющего публикацию нормативных правовых актов, принятых данным органом или должностным лицом.

Учитывая, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования) необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием. Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке.

В том случае, когда нормативный правовой акт был опубликован не полностью (например, без приложений) и оспаривается в той части, которая была официально опубликована, порядок опубликования не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования нормативного правового акта не в полном объеме.

22. Проверяя соблюдение порядка государственной регистрации нормативного правового акта, следует выяснять, имеется ли решение о государственной регистрации данного нормативного правового акта и принято ли оно уполномоченным на то органом в установленном порядке.

Не может свидетельствовать о нарушении порядка государственной регистрации несоблюдение установленных сроков представления в регистрирующий орган документов, необходимых для регистрации нормативного правового акта.

23. Проверяя соблюдение порядка вступления в силу нормативного правового акта, затрагивающего права и свободы заявителя, необходимо устанавливать дату официального опубликования (обнародования) этого акта и принимать во внимание, что в отдельных случаях дата вступления акта в силу должна быть определена с учетом правил, предусмотренных иными нормативными правовыми актами.

Если в самом нормативном правовом акте установлена дата вступления его в силу, но в отношении нормативных правовых актов, регулирующих данный вид общественных отношений, предусмотрены специальные правила вступления их в силу (в частности, в отношении актов налогового, таможенного законодательства), следует проверять соблюдение этих правил при определении даты вступления в силу оспариваемого акта. Например, порядок вступления в силу нормативного правового акта, принятого законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации, вводящего налог, необходимо признавать нарушенным, если такой акт вступил в силу ранее 1 января года, следующего за годом принятия акта, и ранее одного месяца со дня его официального опубликования, поскольку в данном случае не были соблюдены специальные правила вступления в силу актов законодательства о налогах, установленные абзацем третьим пункта 1 статьи 5 Налогового кодекса Российской Федерации.

24. Если судом будет установлено, что оспариваемый акт принят в пределах полномочий органа или должностного лица с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, суду следует проверить, соответствует ли содержание акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Поскольку согласно части 3 статьи 246 ГПК РФ суд не связан основаниями и доводами заявленных требований, оспариваемый акт или его часть подлежит проверке на предмет соответствия не только нормативным правовым актам, указанным в заявлении, но и другим нормативным правовым актам, регулирующим данные отношения и имеющим большую юридическую силу.

25. Проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Вместе с тем нормативный правовой акт не может быть признан недействующим, если суд придет к выводу, что по своему содержанию оспариваемый акт или его часть не допускает придаваемое им при правоприменении толкование. Этот вывод должен быть обоснован в решении суда.

26. При рассмотрении заявлений об оспаривании нормативных правовых актов, изменяющих, дополняющих или признающих утратившими силу ранее изданные этим же органом нормативные правовые акты, необходимо учитывать, что действующее законодательство не содержит положений, препятствующих внесению органом, издавшим в пределах своих полномочий нормативный правовой акт, изменений и дополнений, а также отмене этого акта.

Однако нормативный правовой акт, признающий ранее изданный акт утратившим силу, может быть признан недействующим в случае, если отмененный акт был принят в силу прямого указания на это в нормативном правовом акте, имеющем большую юридическую силу, и содержит принятые в развитие положений этого акта нормы, затрагивающие права и свободы заявителя, а более поздний акт отменяет эти нормы, не установив новых, поскольку в данном случае нарушаются права неопределенного круга лиц, предоставленные им нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.

27. Согласно части 3 статьи 252 ГПК РФ отказ лица, обратившегося в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта или его части, от заявленного требования не влечет за собой прекращение производства по делу, а признание требования органом или должностным лицом, принявшими оспариваемый нормативный правовой акт, для суда необязательно. Принимая во внимание эти положения и учитывая, что производство по делу об оспаривании нормативного правового акта носит публичный характер и результаты его рассмотрения являются обязательными как для лиц, участвующих в рассмотрении данного дела, так и для лиц, не участвующих в нем, утверждение мирового соглашения по делам данной категории недопустимо.

28. Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд в соответствии с частью 2 статьи 253 ГПК РФ признает этот нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. Исключение составляют нормативные правовые акты, которые в соответствии со статьей 125 Конституции Российской Федерации могут быть проверены в процедуре конституционного судопроизводства. Такой акт (его часть) признается судом недействующим с момента вступления решения в законную силу.

Нормативный правовой акт или его часть могут быть признаны недействующими с того времени, когда они вошли в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу. В случае, если оспариваемый акт был принят ранее нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, он или его часть могут быть признаны недействующими со дня вступления в силу нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть стали противоречить. Оспариваемый акт, принятый позднее нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть не соответствует, может быть признан судом недействующим полностью или в части со дня вступления в силу оспариваемого акта.

Вместе с тем исходя из неимущественного характера требований об оспаривании нормативных правовых актов по данной категории дел не могут применяться положения части 1 статьи 98 , части 1 статьи 102 и части 3 статьи 103 ГПК РФ, регламентирующие распределение судебных расходов при частичном удовлетворении заявленных требований.

В том случае, если недействующим полностью или в части признан нормативный правовой акт, принятый представительным (законодательным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации и подписанный высшим должностным лицом этого субъекта Российской Федерации (либо принятый представительным органом муниципального образования и подписанный главой муниципального образования), судебные расходы подлежат возмещению представительным органом, который является заинтересованным лицом по данному делу.

30. Принимая во внимание, что обязанность печатного издания, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт, опубликовать решение суда (после вступления его в законную силу) о признании этого акта или его части недействующими либо сообщение о решении суда прямо вытекает из положений части 3 статьи 253 ГПК РФ, а также статьи 35 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации", вступившее в законную силу решение суда должно быть направлено в соответствующее печатное издание с указанием в сопроводительном письме о том, подлежит ли публикации все решение или же лишь сообщение о нем.

В том случае, если в публичном образовании отсутствует периодическое издание, осуществляющее официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, судом разрешается вопрос о способе доведения до сведения населения информации о решении суда, которым нормативный правовой акт признан недействующим полностью или в части.

Здравствуйте, уважаемые читатели! Давайте разберем как оспорить нормативный правовой акт (это может быть закон, указ, постановление) в соответствии с Кодексом административного судопроизводства.

Что такое нормативный правовой акт

Нормативный правовой акт (НПА) — это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение и отмену правовых норм. Нормативный правовой акт — это, в первую очередь, закон, указ, постановление и другие формы.

НПА устанавливает правовые нормы в отношении неопределенного круга лиц. Это его отличие от ненормативного правового акта, который издается по определенному поводу или конкретному вопросу и который касается конкретных субъектов. Если еще упрощать, то можно сказать, что нормативный акт рассчитан на «многоразовое» применение, а ненормативный акт — на «одноразовое» применение. Хотя так говорить не совсем точно.

Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 30 июля 2013 г. № 58 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов» содержит указание на признаки нормативного и ненормативного акта.

К нормативным актам Пленум ВАС однозначно относит:

• Акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, осуществляющих публичные полномочия, об утверждении (принятии) генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, Российской Федерации

Не являются нормативными:

• Акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, осуществляющих публичные полномочия, об утверждении проектов планировки и проектов межевания территории, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории (охранных, защитных зон), о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд не содержат норм права и не устанавливают правил поведения, а представляют собой акты применения к земельным участкам (землям) в границах определяемой соответствующим актом территории специального правового режима, предусмотренного законом или иным нормативным правовым актом.

Кроме того в Постановлении Пленума ВАС были выявлены признаки нормативности:

• имеет распространение на неопределенный круг лиц;
• рассчитаны на неоднократное применение.

Как оспорить?

Оспаривание нормативного правового акта (закона, указа, постановления) происходит в соответствии с Кодексом административного судопроизводства (КАС).

Однако давайте вспомним как это было до принятия КАС.

Ранее Арбитражный Процессуальный кодекс содержал главу «Рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов» . Естественно, что рассмотрению в Арбитражном суде подлежали только дела затрагивающие права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Аналогично, в Гражданском Процессуальном кодексе была глава 24 «Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части».

В настоящее время соответствующих положений в ГПК и АПК исключены.

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации был введен в действие с 15 сентября 2015 года. Некоторые его положения были введены в действие позже, но в настоящее время они все действуют.

Некоторые особенности оспаривания

Первым делом необходимо определиться с подсудностью дела об оспаривании НПА.

Подсудность определяется главой 2 КАС, в частности ст. 20, 21 КАС.

Дела об оспаривании НПА рассматривают суды общей юрисдикции разных уровней (региональные суды субъектов РФ, Верховный суд РФ). Т.е. дела об оспаривании нормативных правовых актов не рассматриваются арбитражными судами.

Общим правилом установлено, что лица участвующие в деле, доказывают те обстоятельства на которые они ссылаются. Это правило установлено КАС. Однако по делам об оспаривании законности нормативных правовых актов бремя доказывания возлагается на соответствующие орган. При этом лица, обратившиеся в суд с административным иском об оспаривании нормативного правового акта, обязаны:

• указывать, каким нормативным правовым актам, противоречит оспариваемый акты;
• подтверждать сведения о том, что оспариваемым нормативным правовым актом, нарушены или могут быть нарушены права, свободы и законные интересы административного истца или неопределенного круга лиц либо возникла реальная угроза их нарушения;
• подтверждать иные факты, на которые лицо обратившееся с административным актом ссылается как на основания своих требований.

Нормативный правовой акт – документ, содержащий обязательные предписания для неопределенного круга лиц и рассчитанный на неоднократное применение.

Можно выделить следующие правила по дачи заявления по делам об оспаривании НПА:

· правом на подачу заявления обладают организации; граждане-предприниматели; прокурор; органы гос.власти РФ, органы гос.власти субъектов РФ; органы местного самоуправления;

· НПА должен быть в установленном порядке принят и опубликован;

· Оспариваемый НПА или его отдельные положения нарушают права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;

· Оспариваемый НПА противоречит закону или НПА, имеющему большую юридическую силу.

Заявление об оспаривании НПА Федеральной налоговой службы, Федеральной службы в области таможенного дела может быть подано в ВАС РФ.

Подача заявления в арбитражный суд не приостанавливает действия оспариваемого НПА. Указанное положение исключает возможность применения обеспечительной меры в виде приостановления действия оспариваемого правового акта.

Вопрос о принятии заявления к производству арбитражного суда решается судьей единолично в пятидневный срок со дня поступления заявления в арбитражный суд. О принятии заявления к производству арбитражный суд выносит определение, которое направляется не позднее следующего дня лицам, участвующим в деле.

Судьей арбитражного суда производятся действия по подготовке дела к судебному разбирательству. После подготовки дела судья выносит определение о назначении дела к судебному разбирательству, которое направляется лицам, участвующим в деле.

Дела об оспаривании НПА рассматриваются коллегиальным составом судей. При рассмотрении этих дел не допускается участие арбитражных заседателей. Срок рассмотрения этих дел – не более 2 месяцев со дня поступления заявления в суд. Арбитражный суд может признать обязательной явку представителей гос.органов, должностных лиц, принявших оспариваемый акт, и вызвать их в судебное заседание для дачи объяснения. Об этом указывается в определении о принятии заявления к производству. Неявка указанных лиц является основанием для наложения штрафа.

При рассмотрении дел об оспаривании НПА арбитражный суд осуществляет проверку этого акта или его отдельных положений на предмет его соответствия ФКЗ, ФЗ и иному НПА, имеющему большую юридическую силу. Кроме того, арбитражный суд проверяет полномочия органа или лица по принятию оспариваемого нормативного акта. В качестве примера НПА, имеющего большую юридическую силу, можно привести постановление Правительства РФ по отношению к инструкции Федеральной налоговой службы и т.п.

Проверка законности оспариваемого НА не может быть осуществлена несколькими судами, поэтому АПК предусмотрено правило о прекращении производства по делу в случае, если имеется вступившее в законную силу решение суда по ранее рассмотренному делу, проверившего по тем же основаниям оспариваемый акт.

Отказ заинтересованного лица, обратившегося в арбитражный суд с заявлением об оспаривании НПА, от своего требования не может быть принят арбитражным судом, который должен рассматривать дело по существу.

По результатам рассмотрения дела арбитражный суд принимает следующие решения:

· об отказе в удовлетворении заявления и признании оспариваемого акта или его отдельных полномочий соответствующими иному НПА, имеющему большую юридическую силу;

· об удовлетворении заявления и признании оспариваемого НПА или его отдельных положений не соответствующими иному НПА, имеющему большую юридическую силу.

Указанные виды решений подробно излагаются в резолютивной части решения. Решение арбитражного суда по делу об оспаривании НПА вступает в законную силу немедленно после его принятия, соответственно, такое решение не подлежит обжалованию в апелляционную инстанцию. Решение может быть обжаловано в суд кассационной инстанции в течение месяца со дня вступления в законную силу.

В ч.6 ст.195 АПК содержится правило о направлении копий решения по делу об оспаривании НПА. Решение арбитражного суда направляется в официальное издание гос.органов, органов местного самоуправления, иных органов в зависимости от того, чей НПА оспорен, и подлежит немедленному опубликованию. Кроме того, решение подлежит опубликованию в Вестнике ВАС РФ.