Нормативные правовые основы государственного управления. Нормативно-правовые основы оценки эффективности деятельности органов муниципального управления в российской федерации. Исходя из этого структура включает
Термин «государственное управление» широко используется в отечественной и зарубежной научной литературе, а также в законодательстве многих стран. Более 70 лет он употреблялся и у нас, давая тем самым конституционные основания для выделения данного вида государственной деятельности Государственное управление: основы теории и организации. Учебник / Под ред. В.А.Козбаненко. М.: «Стутут», 2008..
Конституция Российской Федерации 1993 года отказалась от этого термина. Вместо него в оборот внедрен новый термин - исполнительная власть. Означает ли это, что государственное управление впредь не существует или же налицо чисто терминологическая реформация?
На эти закономерные вопросы ответ может быть один: все объясняется конституционным провозглашением разделения властей. Так, в соответствии со ст. 10 Конституции Российской Федерации Ст 10 Конституции РФ, государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.
В связи с этим представляет интерес соотношение государственного управления и исполнительной власти. Но прежде всего выясним, какое содержание вкладывалось в понятие государственного управления до 80-х годов.
Любая деятельность состоит из решения, его реализации (исполнение) и контроля за реализацией.
По существу, на подобной основе строится государственный аппарат, т.е. совокупность органов, выражающих государственную власть. Соответственно в рамках этого аппарата происходит «разделение труда» по осуществлению государственных задач и функций. Оно предполагает, что и находило свое конституционное выражение, выделение органов государственной власти (так назывались Советы всех уровней), органов государственного управления и судебных органов. Каждый из них был призван осуществлять тот или иной вид государственной деятельности. Так, на долю органов государственной власти приходилось решение наиболее важных вопросов государственной и общественной жизни в форме законов (создание законов); органы государственного управления в основном осуществляли реализацию законов (приведение их в исполнение); судебные органы выполняли законоохранительную функцию.
Место и роль государственного управления в механизме «разделения труда» определялись следующими характеристиками:
- а) государственное управление - конкретный вид деятельности по осуществлению единой государственной власти, имеющий функциональную и компетенционную специфику, отличающую его от иных видов (форм) реализации государственной власти;
- б) государственное управление - деятельность исполнительно-распорядительного характера. Основным направлением ее является исполнение, т.е. проведение в жизнь законов и подзаконных нормативных актов. Достигается эта цель использованием необходимых юридически-властных полномочий (распорядительство);
- в) государственное управление - прерогатива специальных субъектов, обобщенно обозначаемых как исполнительно-распорядительные органы государственной власти или же органы государственного управления;
- г) государственное управление - исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. Непосредственность такого руководства обусловлена тем, что именно в ведении (организационном подчинении) органов государственного управления находилась основная масса объектов собственности, выражая тем самым качество государства как собственника основных средств производства;
д.) государственное управление - подзаконная деятельность, осуществляемая «на основе и во исполнение закона»; она вторична по отношению к законодательной деятельности.
Такова обобщенная характеристика государственного управления, к которой можно добавить и некоторые иные специфические его признаки, в числе которых: вертикальность (субординационность, иерархичность) системы исполнительно-распорядительных органов; реализация принадлежащих этим субъектам юридически-властных полномочий в административном, т.е. во внесудебном порядке; предусмотренная действующим законодательством возможность административного правотворчества (сочетание правоприменения с правоустановлением); включение в механизм (систему) государственного управления не только исполнительно-распорядительных органов, но и всех иных звеньев управленческого аппарата (например, администрации государственных предприятий) и т.п.
В таком понимании органы государственного управления рассматривались в качестве исполнительного аппарата государственной власти или государственной администрации, являющейся основным звеном практической реализации законодательства, а также иных правовых актов органов государственной власти, т.е. Советов различных уровней.
В своих основных организационных проявлениях эти органы были «привязаны» прямо или опосредствованно к системе Советов народных депутатов.
Исполнительно-распорядительную деятельность практически ocyществляли не все государственные органы, а лишь те, которые конституционно обозначались как органы государственного управления (специальный субъект). В общегосударственном масштабе эти органы осуществляли государственную власть (государственно-властные полномочия) в форме исполнительной или правоприменительной функции. Здесь виден специфический вариант проявления государственной власти, которому отводилось особое (самостоятельное) место в механизме «разделения труда» (функций). Приоритетность сохранялась при этом за законодательной (правотворческой) деятельностью.
Изложенное позволяет обратить внимание еще на два принципиальных обстоятельства. Прежде всего - государственное управление и осуществляющие его функции, государственные органы - есть составная часть единого механизма государственной власти. Данное положение необходимо особо подчеркнуть в связи с тем, что до 80-х годов соответствующие Конституции и действующее законодательство только Советы всех уровней относили к числу органов государственной власти. И лишь в отношении Правительств было сделано исключение: они характеризовались в качестве «исполнительных и распорядительных органов государственной власти». Все иные органы государственного управления (как, впрочем, и судебные органы) вроде бы не имели никакого отношения к механизму государственной власти, что, конечно, не соответствовало действительности. Наблюдалась, тем самым, явная переоценка роли Советов. Фактически же речь должна была идти, и для этого имелись все необходимые основания, о функционировании в системе «разделения труда» представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, поскольку именно они реализовали в различных правовых и организационных формах полномочия государственно-властного характера.
Второе обстоятельство связано с тем, что, как это уже отмечалось при общей характеристике социального управления, последнее во всех своих проявлениях органически связано с упорядочивающим воздействием на определенный объект. Говоря же о государственном управлении, акцентируется его исполнительное назначение. В связи с этим возникает вопрос: как совместить управляющее воздействие с исполнительством?
Суть данной проблемы заключена в следующем. Управление различными сторонами государственной и общественной жизни не является исключительной функцией исполнительного аппарата государства; в этом процессе активно участвуют и другие субъекты единой государственной власти. При этом главное в содержании управляющего воздействия состоит не столько в принятии соответствующих решений(например, законов), а в их реализации, т.е. в строгом проведении в жизнь содержащихся в них юридически-властных требований. Но он не в состоянии взять на себя данную функцию в полном объеме, учитывая многообразие общественных отношений, нуждающихся в упорядочивающем, т.е. постоянном управляющем воздействии. Вообще недопустимо законодателю самому исполнять законы. Поэтому и возникает необходимость в специализированном управленческом звене государственного аппарата, осуществляющем такое воздействие в исполнительно-распорядительном варианте. Значит, исполнение - это, в рассматриваемом аспекте, и есть по существу непосредственная государственно-управленческая деятельность, т.е. управляющее воздействие и исполнительство полностью совместимы. При этом не имеет принципиального значения, кто является субъектом принятия соответствующего решения - законодательный либо исполнительно-распорядительный орган (исполнение закона либо подзаконного нормативного акта).
Таковы наиболее емкие черты, свойственные государственному управлению, как разновидности социального управления. Оно характерно по своему функциональному назначению не только для Российской Федерации в ее современном виде и, конечно, не только для периода развития нашего государства вплоть до распада Советского Союза. В своих основных проявлениях государственное управление непременно присутствует в механизме воздействия на общественную жизнь западных государств, где государственная власть базируется на иных социально-политических и экономических основах. Имеется в виду прежде всего господство рыночных отношений Государственное управление: основы теории и организации. Учебник / Под ред. В.А.Козбаненко. М.: «Стутут», 2008..
Государственное управление представляет собой особую сферу правоотношений, которые складываются между государством и обществом, органами государственной власти, их должностными лицами, государственными служащими и гражданами, их организациями при взаимодействии по поводу осуществления государственной власти и управления делами общества и государства.
Государство как форма общества, как сообщество людей, связанных юридическими узами гражданства, государство как аппарат профессионалов, занятых реализацией функций власти и управления, используя правовые механизмы принуждения, призвано оказывать свое управляющее, организующее и регулирующее воздействие в целях нормализации общественных отношений и их гармонизации по поводу всеобщих потребностей, интересов и благ. В условиях демократии это достигается путем праводательной деятельности государства в лице его народа как источника и первосубъекта власти, а затем проводящих в жизнь его волю и выступающих от его имени государственных органов и должностных лиц и всего корпуса государственных служащих.
Между тем и само государство, а точнее его деятельность, или государственное управление, нуждается в нормативной регламентации, соответствующем правовом регулировании. Именно в законодательных и иных правовых актах государственных органов представительной и исполнительной ветвей власти определяются конкретные пути, по которым должно вестись правовое регулирование в целях совершенствования и повышения эффективности государственного управления. Данные акты, необходимые для правового регулирования государственного управления, и составляют правовую основу института государственного управления . На современном этапе развития российского общества приоритетной формой правового регулирования государственного управления является законодательная форма. Однако на практике это регулирование ведется преимущественно в подзаконном порядке.
Таким образом, конституционно-правовые основы государственного управления – это прежде всего Конституция Российской Федерации, а также законодательные акты и нормативно-правовые акты государственных органов, регулирующие общественные отношения, возникающие в сфере осуществления государственной власти и управления.
Федеративный характер современной российской государственности положен в основу принципа двухуровневого законодательства о государственном управлении.
1. Общегосударственное (федеральное законодательство). Сюда относятся Конституция Российской Федерации, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты (например, постановления Государственной Думы Российской Федерации, имеющие нормативный характер, постановления Конституционного Суда Российской Федерации и т.д.), которые так или иначе регламентируют статус и деятельность государственных органов в Российской Федерации.
Правовые акты о государственном управлении могут быть сгруппированы по уровню принятия и юридической силе.
Конституция РФ регулирует государственное управление, определяя закрепленные в ней базовые принципы и положения, относящиеся к основам конституционного строя, правам и свободам человека, федеративному устройству, разграничению предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, институту президентства и другим высшим органам государственной власти – Правительству РФ, Федеральному Собранию РФ, судебной власти, местному самоуправлению. Так, например, статья 32 закрепляет право граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Такое участие может выражаться через право избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления, право участвовать в референдуме, право на равный доступ к государственной службе и право на участие в отправлении правосудия.
Федеральные законы . Они могут регулировать:
а) общие вопросы функционирования государственных органов (например, законы о государственной службе: «Об основах государственной службы в Российской Федерации», «О системе государственной службы в РФ»);
б) определять статус и направления деятельности отдельных государственных органов (федеральные законы «О Президенте Российской Федерации», «О Правительстве Российской Федерации», «О федеральных органах исполнительной власти Российской Федерации» и т. д.);
в) специальные виды деятельности государственных органов (федеральные законы «О полиции», «Об основах охраны труда в Российской Федерации», «О воинской обязанности и военной службе», «О службе в таможенных органах Российской Федерации» и др.);
г) статус лиц, занимающих различные государственные должности (федеральные законы «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ», «О статусе судей в Российской Федерации», «О статусе военнослужащих», «О судебных приставах» и т. д.).
Указы и распоряжения Президента РФ
В основном с помощью указов регламентируются частные или повседневные вопросы организации работы государственных органов. На основе указов Президента РФ утверждаются: положения об органах исполнительной власти, реестр государственных должностей федеральной государственной службы, порядок назначения на государственные должности государственной службы и присвоения квалификационных чинов, порядок аттестации государственных служащих, структура федеральных органов исполнительной власти и многое другое. Фактически все серьезные изменения в государственном управлении начинаются с указов Президента РФ, например административная реформа в марте 2004 г.
Нормативно-правовые акты Правительства РФ
Правительство издает различные нормативные акты по вопросам государственного управления: постановления, распоряжения, утверждает различные правила, положения и др. Это могут быть, например, Регламент Правительства РФ, Постановление Правительства РФ «О предоставлении сотрудникам таможенных органов льгот за исполнение должностных обязанностей во вредных условиях», Положение о создании, реорганизации и ликвидации подразделений милиции общественной безопасности, финансируемых за счет средств федерального бюджета, и др.
Нормативные акты, принимаемые различными министерствами и ведомствами РФ, включая Постановления Конституционного Суда РФ
2. Региональное (законодательство субъектов Федерации). К этому уровню можно отнести следующие нормативно-правовые акты: конституции или уставы субъектов РФ, законы, принимаемые субъектами РФ для организации работы своих органов государственной власти, указы глав субъектов РФ и т. д. В принципе по своей роли и содержанию они аналогичны федеральным правовым актам, однако действуют только в рамках данного субъекта РФ: например, в Республике Башкортостан существует развернутая система различных нормативно-правовых актов: Конституция РБ, республиканские законы («О Президенте Республики Башкортостан», «О Государственном Собрании Республики Башкортостан», «О Правительстве Республики Башкортостан», «О республиканских органах исполнительной власти Республики Башкортостан»), Указы Президента Республики Башкортостан, Постановления Правительства Республики Башкортостан по вопросам государственного управления в республике.
Правда, существует и третий уровень законодательного регулирования, близкий по содержанию властно-управленческой деятельности и примыкающий к первым двум, − муниципальный. Однако, по Конституции РФ, он выведен за пределы государственной власти. В данной работе этот вопрос рассматривается в следующем параграфе.
Вопросы и задания для проверки знаний:
1) В чем заключается необходимость государственного управления?
2) Что понимается под конституционно-правовыми основами государственного управления?
3) Охарактеризуйте основные виды нормативных актов в системе федерального законодательства по вопросам государственного управления.
4) Раскройте основное содержание регионального законодательства по организации государственного управления в субъектах РФ.
5) Какие еще уровни законодательного регулирования публичного управления Вы знаете?
Тесты для самопроверки
1. Конституция России – это
1) этап управленческих отношений, управленческой деятельности, характерной для современного общества:
2) Разработка приемов, программ, предложений по совершенствованию системы государственного управления;
3) нормативный правовой акт высшей юридической силы, закрепляющий основы конституционного строя; основы правового статуса человека гражданина; федеративное устройство; систему, принципы организации и деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;
4) законодательные акты, принимаемые профессиональными государственными служащими.
2. Начиная от первых декретов Октября конституционное законодательство России прошло довольно длительную эволюцию:
1) т конституций 1918, 1925 гг. до Конституции Российской Федерации 1993 года;
2) от конституций 1920, 1925, 1937, 1978 гг. до Конституции Российской Федерации 1993 года;
3) от конституций 1918, 1978 гг. до Конституции Российской Федерации 1993 года;
4) от конституций 1918, 1925, 1937, 1978 гг. до Конституции Российской Федерации 1993 года.
3. В какой главе закреплены основы конституционного строя и механизм народовластия?
1) 1 глава;
2) 9 глава;
3) 5 глава;
4) 2 глава.
4. Органы местного самоуправления:
1) входят в систему органов государственной власти;
2) входят в систему органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
3) входят в систему органов государственной власти и в систему органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
4) не входят в систему органов государственной власти.
В настоящее время регламентация документирования, организации и технологии документационного обеспечения управления ведется в нескольких направлениях: законодательное регулирование, стандартизация, разработка нормативных и нормативно-методических документов общегосударственного действия.
Статьи 112, 113, 114 Конституции РФ оговаривают структуру, направления деятельности, полномочия и функции Правительства РФ, в соответствие с которыми будет строиться документационное обеспечение управления в органах исполнительной власти.
Федеральные нормативные акты, в той или иной степени, затрагивающие организацию работы с документами, также составляют нормативно-правовую базу, регламентирующую документационное обеспечение управления. Это многочисленные статьи Трудового кодекса РФ, Гражданского кодекса, Кодекса об административных правонарушениях, Таможенного кодекса.
Базовым нормативно-правовым актом является Федеральный конституционный закон от 25 декабря 2000 г. № 2-ФКЗ «О Государственном гербе Российской Федерации» (с изменениями, внесенным Федеральным конституционным законом от 23 июля 2013 г. № 4-ФКЗ). Законом устанавливаются Государственный герб Российской Федерации, его описание и порядок официального использования.
Федеральный закон РФ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» от 27 декабря 2006 г. № 149-ФЗ (с изменениями и дополнениями, вступившими в силу 1 февраля 2014 г.).
В законе представлены такие понятия, как «информационные технологии», «информационно-телекоммуникационная сеть», «обладатель информации», «электронное сообщение», «оператор информационной системы». Установлено, что обладатель информации - это лицо, самостоятельно создавшее информацию либо получившее на основании закона или договора право разрешать или ограничивать доступ к информации, определяемой по каким-либо признакам. Обладателем информации может быть гражданин (физическое лицо), юридическое лицо, Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование.
Наибольшего внимания заслуживает статья «Документирование информации», фактически вводящая единую систему делопроизводства в государственных органах исполнительной власти и органах местного самоуправления.
Другой базовый документ для делопроизводственных структур, Федеральный закон РФ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ (с изменениями, внесенными Федеральным законом от 02 июля 2013 г. № 182-ФЗ). Этот нормативный акт был особенно необходим, так как имеет прямое отношение к социальной сфере, являющейся одной из важнейших составляющих общественной стабильности. В обращении граждане могут затронуть вопросы, касающиеся как интересов всего общества, так и прав, и законных интересов автора обращения или других граждан.
Закон устанавливает порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами и распространяется на иностранных граждан и лиц без гражданства.
Все принятые обращения подлежат обязательному рассмотрению.
В 2006 году приняли и такой необходимый нормативный акт, каким явился Федеральный закон РФ «О персональных данных» от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ (с изменениями, внесенными Федеральным законом от 23 июля 2013 г. № 205-ФЗ). В этом законе детально раскрыты вопросы защиты персональных данных. Раньше эти вопросы были рассмотрены только в специальной главе Трудового кодекса (глава 14), посвященной вопросу защиты персональных данных работника. Положения данного закона затрагивают и вносят необходимую ясность в деятельность кадровых и всех делопроизводственных служб.
Необходимо обратить внимание на определение в законе терминов «использование персональных данных», «уничтожение персональных данных» и других, отсутствующих в Трудовом кодексе. В Трудовом кодексе даются лишь общие, принципиальные положения защиты персональных данных, обрабатываемых как традиционными, так и автоматизированными способами.
Следующий нормативно-правовой акт, имеющий колоссальное значение в сфере документационного обеспечения управления Федеральный Закон «О коммерческой тайне» от 29 июля 2004 г. № 98-ФЗ (с изменениями, внесенными Федеральным законом от 11 июля 2011 г. № 200-ФЗ).
В данном законе дается определение коммерческой тайне. Коммерческая тайна – это конфиденциальная информация, позволяющая ее обладателю при существующих или возможных обстоятельствах увеличить доходы, избежать неоправданных расходов, сохранить положение на рынке товаров, работ, услуг или получить иную коммерческую выгоду.
Одной из основных целей действия Федерального закона является охрана конфиденциальности информации, составляющей коммерческую тайну, для решения двух основных задач общества:
Обеспечение баланса интересов обладателей данной информации и других участников, в том числе и государства, регулируемых законом отношений, на рынке товаров, работ, услуг;
Предупреждения недобросовестной конкуренции на указанном рынке.
Также необходимо отметить, что Государственной думой был принят Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации» от 22 октября 2004 г. № 125-ФЗ (с изменениями, внесенными Федеральным законом от 11 февраля 2013 г. № 10-ФЗ) , который включает в себя 9 глав и 32 статьи.
Главная особенность закона заключается в том, что он имеет статус федерального, и отсюда следует более детальная проработка вопросов комплектования, учета, использования и хранения архивных документов.
Сфера действия закона обширна. Закон специально выделяет нормы работы с документами, так называемого личного состава – с теми, что зафиксировали правоотношение между гражданами и работодателями. Это комплекс документов, по которым архивы ежегодно готовят более миллиона справок социально-правового характера: о подтверждении трудового стажа, награждениях и т.д.
Важным моментом является и специальная статья, которая подробно объясняет одну из самых болезненных проблем российского архивного дела последнего десятилетия: как поступать с архивными документами в случае ликвидации или реорганизации юридических лиц всех форм собственности. Отсутствие этого регулирования привело к тому, что очень часто архивные документы оказывались бесхозными или просто утрачивались. Данный Федеральный закон регулирует отношения в сфере организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов независимо от их форм собственности, а также отношения в сфере управления архивным делом в Российской Федерации в интересах граждан, общества и государства.
Для придания юридической силы документам в электронной форме важны положения Федерального закона Российской Федерации «Об электронной подписи» от 6 апреля 2011 года № 63-ФЗ (с изменениями, внесенными Федеральным законом от 02 июля 2013 № 185-ФЗ). В законе подробно рассмотрены вопросы использования электронной подписи. Закон включает в себя 5 глав и 21 статью.
Целью данного Федерального закона является обеспечение правовых условий использования электронной подписи в электронных документах, при соблюдении которых электронная подпись в электронном документе признается равнозначной собственноручной подписи в документе на бумажном носителе.
Массовое создание и использование компьютерных баз данных обострило проблему защиты документов и информации от несанкционированного доступа. Этот вопрос рассматривается в целом ряде законов. Прежде всего, в Федеральном Законе «О государственной тайне» от 6 ноября 1997 г. № 131-ФЗ (с изменениями, внесенными Федеральным законом от 21 декабря 2013 г. № 377-ФЗ). Этот закон регулирует отношения, возникающие в связи с отнесением сведений к государственной тайне, их засекречиванием или рассекречиванием и защиты в интересах обеспечения безопасности Российской Федерации.
Нормативно-правовой акт, который имеет непосредственное отношение к образованию документоведов и последующей их практической деятельности – это Федеральный Закон РФ от 21 января 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (с изменениями, внесенными Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. № 396-ФЗ).
Впервые в истории Российского государства этот нормативно – правовой акт устанавливает положение, которое фактически устанавливает порядок подотчетности органов власти перед народом. По любому вопросу жизнедеятельности гражданин РФ может получить исчерпывающую информацию, за исключением тех сведений, которые затрагивают государственную, военную тайну и некоторые другие сведения.
Закон структурно состоит из 5 глав, которые охватывают 20 статей, содержащих в себе, соответствующие правовые основы получения информации, принципиально новые технологии получения запрашиваемой информации, прежде всего технологии электронные с использованием сети Интернет.
Каждая глава, статья имеет непосредственное отношение к работе документоведа.
Следующий пакет законодательных актов - это законы о языке, интересующие специалистов в сфере документационного обеспечения управления в части использования языка в документах. В первую очередь следует отметить Закон Российской Федерации «О языках народов Российской Федерации» от 25 октября 1991 г. №1807-1 (с изменениями, внесенными Федеральным законом от 2 июля 2013 г. № 185-ФЗ). Также следует сказать, о другом законе, который дополняет и расширяет данный закон.
Это Федеральный Закон РФ «О государственном языке Российской Федерации» от 1 июня 2005 г. № 53-ФЗ (с изменениями, внесенными Федеральным законом от 2 июля 2013 г. № 185-ФЗ).
Закон описывает сферы обязательного использования государственного языка Российской Федерации на всей территории Российской Федерации, обеспечение права граждан на пользование государственным языком Российской Федерации, защиту и развитие языковой культуры.
К сфере документационного обеспечения управления имеет прямое отношение и Федеральный закон «О бухгалтерском учете» от 6 декабря 2011 г. № 402-ФЗ (с изменениями, внесенными Федеральным законом от 21 декабря 2013 г. № 357-ФЗ.). Закон фиксирует обязательность документирования всех хозяйственных операций, указывает, что первичные документы составляются только по унифицированным формам. Очень важна статья закона о хранении документов.
Указы Президента Российской Федерации в области документационного обеспечения управления можно разделить на две группы:
Указы, дополняющие законодательство о работе с документами ограниченного доступа;
Указы Президента о документировании прохождения государственной службы.
Первая группа указов касается документов, содержащих информацию, связанную с государственной и коммерческой тайной.
Специалисты в области документационного обеспечения управления, по роду своей деятельности часто встречаются с документами ограниченного доступа. Можно привести два Указа Президента, которые определяют, какие именно сведения могут составлять государственную тайну и какие относятся к сведениям конфиденциального характера. Это: Указ Президента РФ «Об утверждении Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне» от 30 ноября 1995 г. № 1203 (с изменениями, внесенными Указом Президента РФ от 26 сентября 2013 г. № 730) и Указ Президента РФ «Об утверждении Перечня сведений конфиденциального характера» от 6 марта 1997 г. № 188 (с изменениями, внесенными Указом Президента РФ от 23 сентября 2005 г. № 1111). Указы дают не только перечень сведений, отнесенных к государственной тайне, но и указывают государственные органы, наделенные полномочиями по распоряжению той или иной категорией сведений, отнесенных к государственной тайне. К такой информации отнесены сведения в военной области, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности.
Вторая группа указов – это указы Президента о документировании прохождения государственной службы. Все они были изданы в 2005 году. К ним относятся:
Указ Президента РФ «О проведении аттестации государственных гражданских служащих РФ» от 10 февраля 2005 г. № 110 (с изменениями, внесенными Указом Президента РФ от 19 марта 2014 г. № 156,);
Указ Президента РФ «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими РФ и оценке их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)» от 1 февраля 2005 г. № 111 (с изменениями, внесенными Указом Президента РФ от 16 ноября 2011 г. № 1504);
Указ Президента РФ «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы РФ» от 1 февраля 2005 г. № 112 (с изменениями, внесенными Указом Президента РФ от 19 марта 2014 г. № 156);
Указ Президента РФ «Об утверждении Положения о персональных данных государственного гражданского служащего РФ и ведения его личного дела» от 30 мая 2005 г. № 609 (с изменениями, внесенными Указом Президента РФ от 23 октября 2008 г. № 1517).
Эта группа указов, подробно рассматривающая порядок документирования прохождения государственной службы.
Указ Президента РФ «О стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» от 12 мая 2009 г. №537.
Стратегия, как документ, является основой для конструктивного взаимодействия органов государственной власти, организаций и общественных объединений для защиты национальных интересов РФ и обеспечения безопасности личности, общества и государства.
Данный документ важен тем, что он значительно расширяет общий кругозор будущего специалиста, признанного работать в системе органов. Он вводит целый комплекс терминов и понятий. Речь идет о системе разработки, движении документов стратегического планирования (концепции, программы, доктрины, стратегии, охватывающие все сферы жизнедеятельности государства).
Следующий нормативно-правовой документ Указ Президента РФ «О мерах по обеспечению информационной безопасности Российской Федерации при использовании информационно-телекоммуникационных сетей международного информационного обмена» от 17 марта 2008 г. № 351 (с изменениями, внесенными Указом Президента РФ от 14 января 2011 г. № 38). В нем выражаются цели по обеспечению информационной безопасности в сфере международного информационного обмена посредством информационных систем, сетей и сетей связи, включая международную ассоциацию сетей «Интернет».
В Указе говорится о том, что владельцы открытых и общедоступных государственных информационных ресурсов осуществляют их включение в состав объектов международного информационного обмена только при использовании сертифицированных средств защиты информации, обеспечивающих ее целостность и доступность, в том числе криптографических для подтверждения достоверности информации. Владельцы и пользователи указанных ресурсов осуществляют размещение технических средств, подключаемых к открытым информационным системам, сетям и сетям связи, используемым при международном информационном обмене, включая сеть «Интернет», вне помещений, предназначенных для ведения закрытых переговоров, в ходе которых обсуждаются вопросы, содержащие сведения, составляющие государственную тайну.
Следующий уровень нормативных правовых актов – Постановления Правительства РФ.
Первое постановление Правительства РФ, имеющее отношение к сфере документационного обеспечения управления – «Об утверждении Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти» от 3 ноября 1994 г. № 1233 (с изменениями, внесенными Постановлением Правительства РФ от 20 июля 2012 г. № 740). В нем определен порядок обращения со служебной информацией ограниченного распространения, документами и иными материальными носителями, содержащими подобную информацию служебного характера.
В следующем году принимается постановление Правительства РФ «Об упорядочении изготовления, использования, хранения и уничтожения печатей и бланков с воспроизведением Государственного герба РФ» от 27 декабря 1995 г. № 1268 (с изменениями, внесенными Постановлением Правительства РФ от 14 декабря 2006 г. № 767).
Постановление установило требования к лицензированию и наличию сертификатов «технических, технологических возможностей для изготовления указанного вида продукции на должном качественном уровне» к полиграфическим и штемпельно-граверным предприятиям, изготавливающим печати и бланки с воспроизведением Государственного герба РФ.
В 1997 г. было принято постановление Правительства РФ «Об первичных учетных документах» от 8 июля 1997 г. № 835. Этим постановлением на Государственный комитет РФ были возложены функции по разработке и утверждению альбомов унифицированных форм первичной учетной документации.
В этом же году вышло постановление Правительства РФ «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» от 13 августа 1997 г. № 1009 (с изменениями, внесенными Постановлением Правительства РФ от 17 февраля 2014 г. № 120).
Также следует отметить ещё три постановления, имеющих прямое отношение к документационному обеспечению управления в органах исполнительной власти. Это:
Постановление Правительства РФ «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» от 19 января 2005 г. № 30 (с изменениями, внесенными Постановлением Правительства РФ от 6 сентября 2012 г. № 890);
Постановление Правительства РФ «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации» от 01 июня 2004 г. № 260 (с изменениями, внесенными Постановлением Правительства РФ от 17 февраля 2014 г. № 120);
Постановление Правительства РФ «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» от 28 июля 2005 г. № 452 (с изменениями, внесенными Постановлением Правительства РФ от 27 марта 2013 г. № 274).
В последнем регламенте прописаны все организационные моменты работы федерального органа, указаны некоторые виды документов, разрабатываемые федеральными органами власти, выделены основные правила организации документооборота в федеральных органах исполнительной власти.
Таким образом, утвержденные постановлением Правительства РФ Типовые регламенты устанавливают необходимое единообразие и высокий уровень организации работы всей системы федеральных органов исполнительной власти.
Также к сфере документационного обеспечения управления имеют отношение следующие постановления:
Постановление Правительства РФ «Об утверждении Правил оказания услуг почтовой связи» от 15 апреля 2005 г. № 221;
Постановление Правительства РФ «Об утверждении Правил оказания услуг телеграфной связи» 15 апреля 2005 г. № 222 (с изменениями, внесенными Постановлением Правительства РФ от 31 января 2012 г. № 6).
В правилах предписаны виды, предельная масса почтовых отправлений, в том числе международных, порядок приемки и отправки.
15 июня 2009 г. Правительство РФ приняло Постановление № 477 «Об утверждении Правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти» (с изменениями, внесенными Постановлением Правительства РФ от 07 сентября 2011 г. № 751). Этим постановлением выведена из действия «Типовая инструкция по делопроизводству» (2005 г.) и введены в действие новые «Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти».
Правила включают как общий порядок подготовки и оформления документов, так и особенности подготовки отдельных видов документов: приказа, указания, инструкции, протокола. В них расписаны процедура регистрации документов, построение поисковых систем для справочной работы, организация контроля исполнения документов, порядок составления и работы с номенклатурой дел, формирование дел, проведение экспертизы ценности документов, оформление дел, составление описей, оперативное хранение дел и передача их на архивное хранение. В приложении даны формы номенклатуры дел, акта о выделении документов к уничтожению, описей и др. Как видно из краткого перечисления содержания, Правила отражают практически все вопросы организации делопроизводства, включая технологии электронного документооборота. И хотя они предназначены, в первую очередь, для министерств и ведомств, ими могут воспользоваться, и найдут много полезного для себя службы делопроизводства организаций любых форм собственности.
Правила также согласуются с рядом ранее принятых федеральных законов: «О работе с обращениями граждан», «О защите персональных данных», «О государственной тайне» и другими.
Правила более компактны. В них уменьшается число реквизитов, упомянуто, что работа с секретными документами осуществляется по специальным инструкциям.
В первом разделе (Общие положения) указывается, что на основе данных правил определяется единая система для всей делопроизводственной деятельности в стране.
Во втором разделе (Основные понятия) дается несколько иная трактовка таких понятий как: «документирование», «делопроизводство», «документ», «документооборот», «формуляр», «реквизит», «номенклатура» и ряд других понятий.
В третьем разделе раскрывается технология разработки документов. Основанием является формуляр документа. Он включает 24 реквизита. Возвращен реквизит конфиденциальности. Изменена кодификация реквизитов. Вместо арабских цифр используются буквы русского алфавита.
Четвертый раздел – организация документооборота.
Пятый раздел определяет порядок образования документального фонда органа власти.
Шестой раздел устанавливает впервые официальный статус электронного документооборота в федеральном органе исполнительной власти. Дается развернутое содержание порядку работы с электронными документами. К шестому разделу дано Приложение – Перечень обязательных сведений о документах, используемый в целях учета и поиска документов в системах электронного документооборота.
Следующий нормативно-правовой акт отражает уровень научно-технического развития страны, является, очень важным и необходимым.
Это Постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения о системе межведомственного электронного документооборота» от 22 сентября 2009 г. № 754 (с изменениями, внесенными Постановлением Правительства РФ от 6 апреля 2013 г. № 305).
Необходимость данного документа проявляется в том, что в стране еще не отлажена система электронного документооборота между министерствами, агентствами, ведомствами, между федеральными и муниципальными органами власти. Положение определяет содержание, организацию, принципы, технологии электронного документооборота.
Межведомственный документооборот представляет собой взаимодействие федеральных систем электронного документооборота. Организатором электронного документооборота является федеральная служба охраны РФ.
В Положении подчеркивается, что под взаимодействием федеральных информационных систем электронного документооборота следует понимать обмен электронными сообщениями, т.е. ведение служебной переписки в электронной форме между участниками межведомственного электронного документооборота.
Положение обстоятельно поясняет, что следует понимать под служебной перепиской. Прежде всего имеется в виду:
Направление и получение в электронной форме решений и поручений Президента РФ и Правительства РФ;
Получение информации о ходе рассмотрения федеральными органами исполнительной власти электронных сообщений, в том числе поручений Президента РФ и Правительства РФ;
Направление в электронной форме докладов Президенту РФ и правительству РФ;
Внесение в Правительство РФ федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных актов в электронной форме;
Осуществление федеральными органами исполнительной власти согласительных процедур по проектам нормативных правовых актов в электронной форме.
Обмен информацией может быть как общедоступной, так и информацией, содержащей служебную тайну.
Положением устанавливается технико-технологическая инфраструктура межведомственного электронного документооборота, оператором которого является организатор межведомственного электронного документооборота.
Четко определены функции, которые возлагаются Положением на организатора межведомственного электронного документооборота. В числе этих функций:
Организационное и методическое обеспечение межведомственного электронного документооборота;
Формирование и актуализация глобальных адресных справочников почтовых серверов;
Обеспечение эксплуатации технико-технологической инфраструктуры;
Обеспечение информационной безопасности межведомственного электронного документооборота в соответствии с законодательством РФ.
В Положении дана развернутая характеристика электронному сообщению, которое должно состоять из сопроводительной и содержательной частей.
Сопроводительная часть предназначается для адресации сообщения, а содержательная часть представляет собой текст самого сообщения. Возможен текст сообщения с присоединяемыми файлами, содержащими электронную копию (электронный образ) документа или электронный документ, и их реквизиты.
Положение предусматривает, что регистрация (учет) электронных сообщений в федеральной информационной системе электронного документооборота участников межведомственного документооборота осуществляется в соответствии с инструкцией по делопроизводству этого участника.
В Положении определен порядок обеспечения информационной безопасности при осуществлении электронного документооборота между ведомствами. Предусматривается комплекс организационных, технических, кадровых и иных мероприятий, вплоть до специального оборудования помещений всех участников электронного документооборота.
Следующим важным документом в области документационного обеспечения управления является Постановление правительства РФ «О порядке ввода в эксплуатацию отдельных государственных информационных систем» от 10 сентября 2009 г. № 723 (с изменениями, внесенными Постановлением Правительства РФ от 10 июля 2013 г. № 584).
Нормативно-правовые акты ведомственных органов исполнительной власти РФ – это нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти: министерств, служб, агентств, государственных комитетов и т.п.
В первую очередь, специалисты в сфере документационного обеспечения управления должны следить за постановлениями Госкомстата РФ, вводящими альбомы унифицированных форм документов. А также за постановлениями Министерства труда и социального развития, утверждающими нормативы времени на различные виды работ, в том числе управленческих, квалификационные справочники должностей работников, различные инструкции, в частности о порядке ведения трудовой книжки.
Выполняя постановление Правительства РФ от 8 июля 1997 г. № 835 «О первичных учетных документах» , Государственный комитет по статистике своими постановлениями вводит разрабатываемые альбомы унифицированных форм первичных учетных документов. В частности постановлением Госкомитета по статистике РФ от 5 января 2004 г. №1 введена, ныне действующая редакция «Альбома унифицированных форм первичной учетной документации по учету труда и его оплаты» , формы которого используются во всех организациях.
Необходимо сообщить также, о постановлении Госкомстата РФ от 23 марта 1999 г. № 20 «Об утверждении порядка применения унифицированных форм первичных учетных документов». Постановление важно тем, что оно регламентирует использование унифицированных форм учетной документации.
Особое место среди нормативно-методических документов занимают нормативы времени, утверждаемые постановлениями Минтруда РФ. Значительная их часть касается и работы управленческого аппарата, а вместе с тем и служб делопроизводства. Нормативы времени содержат формулы для расчета численности персонала соответствующих служб, а также рекомендации по организации рабочего места, распорядку рабочего дня. Здесь нужно отметить «Нормы времени на работы по документационному обеспечению управленческих структур федеральных органов исполнительной власти».
Постановлениями Минтруда РФ утверждается и постоянно дополняется «Квалификационный справочник должностей руководителей, специалистов и других служащих». Он используется при составлении должностных инструкций.
Порядок использования справочника также утвержден постановлением Министерства труда и социального развития РФ «Об утверждении Порядка применения Единого квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и служащих» от 9 февраля 2004 г. № 9 (с изменениями, внесенными Приказом Минздравсоцразвития РФ от 25 октября 2010 г. № 921н).
Таким образом, совершенствование нормативно-правовой базы в области документационного обеспечения управления позволит устранить отставание законодательства в этой области от потребностей общества и повысить уровень культуры документа, а также вывести институт документационного обеспечения управления в органах государственной власти на новую ступень развития.
Виды регулятивных норм. Государственное и муниципальное управление (и в форме администрирования, и в форме менеджмента) осуществляется на основе определенных правил, норм и в соответствии с ними. В обществе существует много разных правил, которые используются в управленческой деятельности. Значительную роль играют нормы морали , особенно на том уровне, где управленческая деятельность смыкается с публичной политикой (например, нарушение моральных заповедей или невыполнение обещаний, данных главой государства, правительством, депутатами, неэтичное публичное поведение высших должностных лиц государства оказывает прямое влияние на отношение граждан к государственной власти, к выполнению ее требований). Доверие и объективная информация, соблюдение требований морали, порядочности, честности со стороны руководителей и подчиненных необходимы на всех ступенях государственной и муниципальной службы, а также между управляющими и управляемыми.
В государственном и муниципальном управлении используются обычаи (например, на должность председателя нижней палаты парламента обычно выбирается представитель крупнейшей фракции в палате, а его заместителями - представители других наиболее многочисленных фракций), действуют иногда многовековые традиции (особое значение они имеют, например, в британском парламенте). При комплектовании государственного аппарата, назначении на должности в некоторых странах Востока ведущие государственные посты распределяются с учетом места рождения, рода, племени, религиозной принадлежности. Огромную роль в управлении играют устанавливаемые государством стандарты, технические правила (порядок обращения служащих с документами, учет их обращения, пользование информационной базой и др.). В деятельности различных органов, учреждений складываются организационные нормы и обыкновения. Они используются, например, при отчетах выборных (а иногда и иных) должностных лиц перед гражданами (выбор времени, места для отчета, порядок проведения собрания и т. д.).
Хотя неправовые нормы создаются не государством и не органами муниципальных образований, это вовсе не значит, что они безразличны к таким правилам. Государство, органы местного самоуправления поддерживают неправовые нормы, отвечающие их интересам, пропагандистскими и воспитательными мерами, противодействуют другим, прямо запрещают третьи, если они не соответствуют интересам общества и противоречат закону (например, нормы поведения, складывающиеся в некоторых религиозных сектах).
Право в государственном и муниципальном управлении. Основным нормативным регулятором государственного и муниципального управления является право. В конечном счете многие другие нормы восходят к праву, например стандарты утверждаются правовыми актами, а некоторые нормы морали или обычаи с течением времени становятся правовыми. Право - это система государственных или санкционированных (утвержденных) государством норм (обязательных правил поведения), выражающих волю доминирующего в государстве определенного социального слоя (в демократическом государстве - большинства населения), исходящих из принципов общечеловеческих ценностей и обеспечиваемых государственным принуждением.
В данной выше характеристике права несколько составляющих. Первый элемент права - это правовая норма. Право представляется наблюдателю как огромное число самых различных правил, которые установлены или санкционированы органами государства. Правовые нормы содержатся в различных правовых актах. Принято различать нормативные правовые акты, устанавливающие общие правила поведения, относящиеся к неопределенному кругу лиц и объединений (например, Гражданский кодекс РФ или Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), и ненормативные, относящиеся к отдельным лицам или явлениям (например, указ Президента РФ о назначении определенного гражданина РФ федеральным министром или об отрешении конкретного губернатора субъекта РФ от должности). В России существуют федеральные нормативные и ненормативные акты, а также акты субъектов Федерации и муниципальных образований. Правовые акты имеют письменную форму, могут быть выражены иным формализованным способом. Устные нормы содержатся лишь в обычном праве.
Важнейший правовой акт - конституция государства. Далее в иерархии нормативных правовых актов следуют законы. Управление в России регулируется большим объемом законов. Особое значение среди них имеют федеральные конституционные законы (например, о Конституционном Суде РФ, о чрезвычайном положении, о Правительстве РФ). Действуют многие обыкновенные федеральные законы о государственной службе РФ, определяющие положение и деятельность многих других органов - судов, прокуратуры, Центрального банка РФ и др.
Важное место в иерархии регулирования государственного и муниципального управления занимают указы Президента РФ, постановления Правительства РФ. Особое место принадлежит постановлениям органов конституционного контроля (конституционных судов, конституционных советов и др.), публично-правовым договорам (например, Федеративный договор России с ее субъектами 1992 г.). В некоторых странах (в основном в странах англосаксонского права) правовые нормы содержатся в судебных прецедентах (решения высших судов, которым должны следовать нижестоящие суды, рассматривая аналогичные дела), в религиозных источниках (в мусульманских странах - в Коране), в международно-правовых актах, ратифицированных (утвержденных, воспринятых) данным государством, например Международные пакты о правах человека 1966 г. (эти пакты ратифицированы СССР и, следовательно, действуют в его правопреемнице - России). В единичных странах в качестве источника права при решении дел в суде используется правовая доктрина (выводы выдающихся ученых-юристов). Локальными (местными) источниками права могут быть различные акты субъектов федерации (в России субъекты РФ имеют конституции (республики в составе Российской Федерации) и уставы (другие субъекты РФ)), они издают свои законы, акты политических и иных территориальных автономий (там, где они есть), акты органов местного самоуправления (в том числе их основополагающие акты - уставы). В отличие от норм морали правовые нормы юридически обязательны, их следует соблюдать, ими должно руководствоваться под угрозой неблагоприятных последствий для нарушителя со стороны государства (иной публичной власти).
Поскольку право в своей совокупности регулирует общественные, а не сугубо личные отношения людей, оно имеет социальный характер. Все правовые акты в какой-то мере составляют часть организующей, упорядочивающей деятельности государства (соответственно субъектов РФ и органов местного самоуправления). Разнообразные правила нормативных правовых актов относятся к самым разным сферам жизни общества (гражданское, административное, уголовное и другие отрасли права). К собственно управленческой деятельности относятся далеко не все правовые нормы. Подавляющее большинство норм Гражданского, Жилищного или Трудового кодексов РФ не регулируют порядок осуществления государственной власти, управленческую деятельность органов государства или государственных служащих, они посвящены другим вопросам.
Норма права в своей полной форме включает три составные части: гипотезу, диспозицию и санкцию. Гипотеза устанавливает условия применения нормы, диспозиция определяет характер действия или бездействия, санкция - ответственность (наказание, иной ущерб) за нарушение нормы.
Второй элемент, составляющий определение права, - его системный характер. Право должно составлять непротиворечивое единство норм, институтов, отраслей, охватывающих системным регулированием жизнь общества, публичных территориальных коллективов, тех общественных отношений, которые могут и должны регулироваться правовыми (а не иными) нормами. Противоречия норм ведут к хаосу.
Третий элемент - волевой характер права. Это связано с тем, что в праве выражается определенная воля, и с тем, что оно направляет поведение людей, их различных коллективов, регулирует деятельность органов государства (в конечном счете тоже людей, государственных служащих), действуя на их волю и сознание. Право формировалось постепенно, вырастая из доправовых социальных норм, обычаев. Они выражали волю всего неполитического сообщества людей данного племени, территории. По мере выделения элиты и формирования в обществе социальной асимметрии многие социальные нормы сохранили свой общечеловеческий характер (например, нормы о защите жизни и здоровья людей, правила договора займа, разумного использования земли и т. д.), но некоторые из них трансформировались под влиянием доминирующего социального слоя (в том числе и среднего класса) или создавались под его влиянием как защищающие прежде всего его интересы (в прошлом - нормы о рабовладении, о зависимых от помещиков крестьянах, позже - о запрещении профсоюзов и забастовок, что впоследствии было отменено, и т. д.). В определение права включены оба аспекта волевого содержания права (общечеловеческий и конкретно-социальный).
Право и сейчас, как и в условиях родового строя, в конечном счете вырастает из потребностей общества урегулировать те или иные отношения (так появились нормы атомного, информационного, космического права и т. д.). Как уже говорилось, некоторые обычаи или моральные нормы могут превращаться в правовые, но происходит это в результате деятельности государства. Юридически правовые нормы обычно создаются публичной властью (государством, а в локальных масштабах - государственным образованием, муниципальными органами). Они могут и непосредственно создаваться волеизъявлением народа (референдум), но, по общему правилу, юридически формулируются государством, его органами. Государство создает или санкционирует нормы, призванные регулировать, направлять поведение людей в нужном ему направлении. Государство выражает в праве государственную волю с учетом интересов различных социально-политических сил. Государственная воля воздействует и на локальные правовые акты (субъектов федераций, муниципальных образований), определяя принципы и пределы их собственного регулирования.
Четвертым элементом в определении права (если оно не оформляет государственный произвол) являются общечеловеческие ценности (постулаты добра, справедливости, демократии, общего блага и др.). В современных условиях право, чтобы быть правом, должно им соответствовать, они имеют огромное ориентирующее значение и в государственном управлении. Введенный в определение права элемент соответствия его общечеловеческим ценностям имеет принципиальное значение для определения характера правовой системы в той или иной стране. Право неодинаково, а то и принципиально различно в демократических и тоталитарных государствах.
Наконец, право отличается от других социальных норм (морали, обычаев, традиций и др.), действующих в обществе, тем, что его выполнение (в том числе выполнение норм, установленных субъектами федерации или органами местного самоуправления) в конечном счете обеспечивается государственным принуждением. Разумеется, принуждение не всегда необходимо. Напротив, огромное большинство правовых норм выполняется людьми сознательно и добровольно. Добропорядочные граждане не крадут вещи друг у друга, платят налоги, установленные законом, соблюдают правила дорожного движения, материально поддерживают престарелых родителей и т. д., иногда даже не зная, что во многих случаях их действия регулируются правом (например, сдавая пальто в гардероб и получая номерок, человек обычно не думает, что он заключает гражданско-правовую сделку - договор хранения).
При нарушении правовых норм устанавливается юридическая ответственность. Она не ограничивается моральным осуждением со стороны общества, окружения человека, как это бывает в случае нарушения норм морали (например, если человек лжет о своих подвигах или сорит в общественных местах), а предполагает государственные санкции. Санкции могут быть уголовно-правовыми (например, тюремное заключение должностного лица по судебному приговору за государственную измену), гражданско- правовыми (возмещение вреда, причиненного незаконными распоряжениями начальника отделения полиции), административно-правовыми (наложение штрафа на руководителя учреждения инспектором по пожарному надзору за неоднократное невыполнение его требований), дисциплинарно-правовыми (выговор, объявленный в приказе министра начальнику департамента за упущения по службе).
Правовые нормы объективно, по своему содержанию, и субъективно (в результате классификаторской деятельности исследователей) группируются по институтам права. Институт - система норм, регулирующих какое-либо однородное общественное отношение в пределах данной отрасли права (гражданского, трудового, уголовного и др.). В гражданском праве это, например, институт залога имущества (для получения, скажем, кредита под залог), в административном - институт государственной службы, в конституционном - институт гражданства, в трудовом - институт трудового договора и т. д.
Однородные институты в совокупности образуют ту или иную отрасль права. В настоящее время происходит формирование новых отраслей права. Наряду с традиционными отраслями - гражданским, уголовным, уголовно-процессуальным, гражданским процессуальным правом - выделяются экологическое, банковское, предпринимательское право и другие отрасли. Многие из них создаются на основе синтеза норм и институтов нескольких прежних отраслей, другие отпочковываются от них. В крупных отраслях права выделяют подотрасли (например, парламентское или избирательное право в конституционном праве, обязательственное право или право интеллектуальной собственности в гражданском праве).
Нормативно-правовую базу, регулирующую структуру и функционирование органов государственной власти, образуют в совокупности законы, документы, принятые и действующие в РФ.
Основным таким законом является Конституция; содержание ни одного другого закона, документа не должно противоречить закрепленным в ней положениям. Нормативно-правовую базу составляют также федеральные законы, конституции (уставы) субъектов РФ, законы, нормативные правовые акты, принятые и действуют в субъектах РФ.
В соответствии с нормативно-правовой базой происходит формирование органов государственной власти, как региональных, так и федеральных, определяются их полномочия, устанавливается ответственность, утверждается порядок и принципы их взаимодействия, осуществляется их деятельность.
Нормативно-правовая база основывается на принципе приоритетности одних законов и необходимости согласования с ними других, однако это не означает, что региональные законы менее важны, чем конституция, так как именно они являются основой для деятельности региональных органов власти. Приоритет же федеральных законов говорит о том, что в случае противоречия региональных законов федеральным, действительными признаются положения федеральных законов.
Государственная власть осуществляется органами исполнительной, законодательной, судебной властью;
Управление субъектами РФ осуществляют образованные в них органы государственной власти
Между региональными и федеральными государственными органами существует распределение предметов ведения полномочий.
На федеральном уровне исполнительная власть осуществляется президентом РФ, правительством РФ, законодательная – Федеральным Собранием, состоящим, в свою очередь, из Совета Федерации и Государственной Думы, высшим органом судебной власти является Верховный суд РФ. На президента возложена функция обеспечения соблюдения Конституции РФ, как главного закона страны, отражающего все основные принципы функционирования государства. На региональном уровне происходит самостоятельное утверждение органов государственной власти, в субъектах действует законодательные, исполнительные органы государственной власти, осуществляющие свою деятельности в соответствии с конституциями (уставами) и другими документами, действующими в субъектах РФ.
Важным аспектом, во многом предопределяющем сферы деятельности и полномочия органов государственной власти федерального и регионального уровней, является законодательно закрепленное разграничение предметов их ведения, а так же определение принадлежащих им полномочий.
Деятельность федеральных органов власти может быть самостоятельной в отношении ее предметов ведения. Органы государственной власти, функционирующие на региональном уровне, могут проявлять самостоятельность решении проблем, которые согласно формулировкам законов находятся в их ведении. Также существуют сферы, деятельность в отношении которых должна быть согласована между федеральными и региональными властными структурами.
Полномочия субъектов РФ
Законодательно полномочия РФ и субъектов РФ закреплены в Конституции РФ, однако в ней нет четкого перечисления полномочий субъектов РФ, зафиксировано лишь, что они обладают всей полнотой власти относительно ситуаций, предметов, процессов, не находящихся в ведении РФ и в совместном ведении РФ и субъектов РФ. Отсутствие четкого законодательного закрепления полномочий, которыми обладают субъекты РФ, обусловлено широким кругом их деятельность.
Субъекты РФ в определенной степени обладают самостоятельностью. При этом все субъекты федерации равноправны по отношению к органам государственной власти федерального уровня. Собственные конституции и законодательства имеют республики, свои уставы и законодательства имеют края, области, автономные области и округа, а так же города федерального значения, однако функционирование властных структур субъектов РФ, их законодательств, конституций, уставов не должно противоречить позициям конституции РФ, решениям и действиям федеральных властных структур.
Субъекты РФ осуществляют собственную политику, в их пределах функционируют все основные сферы жизнедеятельности граждан - экономическая, социальная, культурная и др., над которыми в субъектах РФ осуществляется контроль.
В конституции РФ перечислены пункты, отражающие сферы, которые находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ.
Эти пункты также отражают полномочия субъектов РФ, однако при этом учитывается, что он не могут решать те или иные вопросы без одобрения центральной власти.
Субъекты РФ могут осуществлять свои полномочия по согласованию с центром в следующих сферах:
В обеспечении функционирования собственных конституций, уставов, законодательств
При защите прав и свобод своих граждан, при защите прав народов
При поддержании правопорядка
В вопросах владения, распоряжения, пользования природными ресурсами, землями
В вопросах природопользования, охраны окружающей среды
При обеспечении экологической безопасности
В вопросах образования, воспитания, науки, культуры, здравоохранения
В вопросах социальной защиты населения
При принятии мер по борьбе со стихийными бедствиями, катастрофами и т.п.
При установлении налогов
При организации системы местного управления
В вопросах международных, внешнеэкономических взаимосвязей.
Перечисленные положения находятся в компетенции как субъектов, так и центральной власти РФ. Компетенция в данном случае определяется как круг полномочий и ответственности.
Субъекты РФ обладают достаточно широким кругом полномочий. Вмешательство центральной власти в деятельности властей субъектов РФ осуществляется в случаях, когда субъекты РФ нарушают конституционные нормы, противоречат политики государства или в случае проявления субъектами РФ не способности к эффективному управлению происходящими процессами. Круг предоставленных субъектам федерации полномочий сужается только в случае противоречия политики субъектами интересам государства или самого субъекта.
При рассмотрении полномочий субъектов федерации относительно основных сфер жизни общества можно отметить, что фактически наибольшими полномочиями они обладают в культурной и образовательной сферах, также их полномочия весьма весомы относительно экономической и социальной сфер, определенная самостоятельность предоставлена и в политическом управлении, однако данная сфера является наиболее контролируемой со стороны государства, именно через нее осуществляется регулирование действий субъектов в других сферах.