Актуальность общественной экспертизы на современном этапе развития государственности и становления гражданского общества

В демократическом обществе существует прямая зависимость между законодательством и общественным мнением. Общество нельзя оставлять за бортом процесса принятия решений, которые в итоге оказывают влияние на это общество.

Конституция РФ предусматривает необходимость обеспечения законного права граждан на участие в управлении делами государства. Такое участие может иметь различные формы и осуществляться различными способами.

В современном российском законодательстве представлены несколько моделей общественного участия в формировании государственной и местной политики (обращения граждан в органы государственной власти и местного самоуправления, митинги, референдумы и др.), однако практика показывает, что их эффективность недостаточно высока - не все они позволяют обеспечить выработку квалифицированного и аргументированного мнения по обсуждаемым вопросам.

Общественную экспертизу можно рассматривать как форму реализации конституционных прав граждан на участие в управлении делами государства через организацию общественного обсуждения и через выработку предложений по совершенствованию управленческих решений, принимаемых на различных уровнях государственной власти и местного самоуправления.

Понятие, характеристика, цель и задачи общественной экспертизы

Под экспертизой в целом принято понимать требующее специальных знаний и умений исследование какого-либо вопроса, проблемы, процесса или явления с представлением обоснованного мотивированного заключения, содержащего рекомендации по устранению выявленных проблем.

Основная цель проведения общественной экспертизы - учет и защита интересов граждан при принятии и реализации властных решений. Для реализации этой цели является обязательным присутствие в числе экспертов представителей реально действующих на данной территории некоммерческих организаций, отражающих интересы конкретных групп и категорий граждан. Общественная экспертиза должна проводиться в интересах как общества в целом, так и его отдельных социальных групп.

Основной смысл проведения общественной экспертизы - поиск вариантов решений социально значимых проблем, оптимизация этих решений, оценка реакции различных социальных групп на возможные варианты решений, прогнозирование и планирование социальной или управленческой деятельности.

Общественная экспертиза – комплексное аналитическое исследование нормативных правовых актов (проектов актов), бизнес-проектов, общественных инициатив, проводимое институтами гражданского общества либо их представителями, направленное на установление соответствия проектов и действующих нормативных правовых актов высшим достижениям человеческого духа, научной и правовой мысли, правам и законным интересам граждан, результатом которого выступает мотивированное заключение (экспертное заключение), включающее рекомендации для лиц, принимающих решения, используемое в процессе разработки и реализации решений органов власти с целью наиболее полного учета вышеуказанных прав и интересов граждан.

Основная задача общественной экспертной деятельности - воспрепятствование принятию некомпетентных управленческих решений в любой области или неадекватному исполнению принятых решений. Это особенно касается нормативно-правовых актов, программ и проектов, на которые выделяются значительные средства или которые связаны с жизненно важными для общества решениями.

Другие задачи общественной экспертизы:– установление соответствия законопроектов социально-экономической политике и интересам общества;– выявление положений и статей законопроектов, которые могут иметь негативные социальные последствия, и оценка возможных масштабов таких последствий;– оценка законопроектов на предмет соответствия конституционным нормам;- оценка уровня реализованности прав и законных интересов граждан в результате действия того или иного нормативного правового акта, бизнес –проекта или общественной инициативы, выработка прогнозы таких изменений в случае принятия проекта данного акта, бизнес–проекта или общественной инициативы;- оценка изменений уровня реализованности права граждан на участие в управлении государством;- оценка коррупционной опасности нормативных актов и проектов актов;- повышение возможностей учета законодательством жизненных интересов различных групп граждан;- повышение открытости и прозрачности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления;- совершенствование партнерства органов государственной власти, граждан и их объединений в интересах социально-экономического развития города и региона.

Значение общественной экспертизы заключается в том, что именно она может стать социальным институтом, учитывающим и выражающим консолидированное мнение организованных гражданских структур по актуальным вопросам государственной и социально-экономической политики: приоритетам законотворческой деятельности, федеральным программам и механизмам из реализации; вопросам проведения социальных реформ и возможности включения творческого потенциала гражданских инициатив.

Принципы проведения общественной экспертизы

Под принципами экспертной деятельности следует понимать общие, руководящие, исходные положения, определяющие наиболее существенные стороны этой деятельности, содержание всех видов экспертизы, правовое положение участников экспертной деятельности, обеспечивающие достижение ее целей.

К числу принципов экспертной деятельности следует отнести: 1) принцип законности экспертных процедур - процедура проведения экспертизы должна выполняться в соответствии с требованиями законодательства; 2) принцип соблюдения прав и свобод человека и гражданина и юридического лица; 3) принцип научности и информационной всесторонности; 4) принцип системности; 5) принцип своевременности, оперативности, последовательности и непрерывности; 6) принцип полноты экспертного исследования; 7) принцип профессионализма и компетентности эксперта – эксперт должен соответствовать установленным профессиональным цензам; 8) принцип независимости эксперта - свои выводы эксперт должен формировать самостоятельно, независимо от интересов заказчика экспертизы; 9) принцип объективности экспертного исследования - выводы и заключения общественной экспертизы должны иметь обоснование, они не могут быть только выражением мнения эксперта по рассматриваемому вопросу; 10) принцип ответственности - эксперт несет ответственность за полноту, достоверность и объективность результатов исследования; и не несёт ответственность за реализацию рекомендаций своей экспертизы; 11) принцип гласности - результаты и общее описание методики проведения экспертизы не могут быть конфиденциальными, могут публиковаться в средствах массовой информации, доводится до сведения заинтересованных лиц и граждан любыми законными способами; 12) принцип авторства - экспертное заключение является авторским произведением, авторские права подлежат защите; 13) принцип вознаграждения – если работа экспертов выполняется по договору, одним из условий которого является оплата работы эксперта, то работа оплачивается независимо от того, удовлетворяют ли заказчика содержание, выводы и рекомендации экспертизы; 14) принцип невмешательства - эксперты только формируют экспертное заключение и не вмешиваются прямо в деятельность органов власти и управления или социальных структур, за исключением специально оговорённых случаев. Однако в случае, если экспертный анализ хода реализации (возможного принятия) объекта экспертизы выявил наступившие (возможные) негативные последствия для жизни и(или) здоровья граждан, а также при условии, что орган власти, к чьей компетенции относится устранение (предотвращение) данных последствий, в течение месяца после получения экспертного заключения не принял никаких мер, общественный эксперт обязан апеллировать к компетентным органам власти, а также к общественности для незамедлительного принятия мер, устраняющих данные последствия и причину их возникновения; 15) принцип общественного доверия - общественные эксперты должны обладать доверием общества; 16) принцип документальности - общественная экспертиза должна проводиться по документально зафиксированному объекту и действию, а также подтверждаться итоговым документом - заключением; 17) принцип соблюдения морально-этических норм.

Правовые основы проведения общественной экспертизы

Имеются несколько типов документов, устанавливающих нормы и правила в области общественной экспертной оценки - это как законодательные акты, так и документы, имеющие характер деклараций (хартии, соглашения и проч.)

При организации общественной экспертизы в качестве правовой основы можно использовать ратифицированные РФ международные правовые акты, Конституцию РФ, федеральное и региональное законодательство, а также местные нормативные правовые документы в области общественной экспертизы, если таковые есть.

Некоторые возможности для общественной экспертизы предоставляет федеральный закон № 131-ФЗ от 06.10.2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления», который вводит некоторые формы общественного участия в обсуждении местных нормативных правовых актов (публичные слушания и др.). Однако в этом законе не говорится впрямую об общественной экспертизе как виде общественной деятельности.

В распоряжении Правительства РФ №38-р от 19 января 2006 года среди приоритетных направлений развития организаций гражданского общества и реформы государственного управления указано развитие механизмов независимой общественной экспертизы, государственно-общественных консультаций на ранних стадиях подготовки и принятия решений и механизмов общественного мониторинга.

Федеральный закон «Об Общественной палате» является единственным документом, прямо наделяющим общественное формирование (Общественную Палату Российской Федерации) правом на проведение общественной экспертизы проектов федеральных законов, проектов нормативных правовых актов субъектов РФ, а также проектов муниципальных правовых актов. Аналогичные возможности предоставляет и большинство законодательных актов субъектов РФ, в которых созданы аналогичные общественные формирования.

Концепция административной реформы прямо устанавливает правовые основания для антикоррупционной экспертизы, так как требует «внедрения практики антикоррупционной экспертизы законопроектов, иных нормативных правовых актов».

Кроме всего, общероссийский классификатор видов экономической деятельности, продукции и услуг относит к видам экономической деятельности деятельность по экспертизе проектов, относя к объектам экспертизы в том числе проекты в области управления.

Объект, субъекты и предмет общественной экспертизы

Объект общественной экспертизы – это формализованный документ или группа документов, описывающий и характеризующий какую-либо область общественного бытия. Формализация, т.е. закрепление на каком-либо носителе информации, является важнейшим признаком объекта общественной экспертизы. Например, распространенные в обществе мнения и слухи не могут быть объектом общественной экспертизы до тех пор, пока они не будут формализованы – например, с помощью социологического исследования.

Объектами общественной экспертизы могут являться:

Нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов и органов местного самоуправления;

Проекты нормативных правовых актов субъектов и органов местного самоуправления;

Иные акты органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных органов (организаций), бизнес-проекты и общественные инициативы, не имеющие нормативного правового характера, в том случае, когда они затрагивают права, свободы и законные интересы человека и гражданина.

Под предметом общественной экспертизы понимается то содержание нормативного правового акта или иного документа (процесса, явления), которое изучается экспертами. Предметом общественной экспертизы могут быть:

Отношения органов государственной власти, местного самоуправления, организаций и граждан, возникающие в процессе разработки и реализации нормативных правовых актов;

Уровень реализованности прав и законных интересов граждан в результате действия (принятия) того или иного акта.

1) соответствует ли акт требованиям действующего законодательства;

2) доступен ли акт для понимания и использования широкими слоями населения (понятны ли все термины и положения);

3) реалистичен ли акт, т.е. содержит ли он все нормы, позволяющие реализовать его на практике, не содержит ли пробелов в процедуре исполнения;

4) имеются ли в тексте акта неоправданные преимущества, препятствия, риски и дополнительные издержки для населения при реализации этого акта;

5) имеются ли в акте положения, которые могут способствовать коррупции при его реализации;

6) содействует ли акт достижению тех целей, которые в нем указаны;

7) соответствует ли обоснование акта данным статистического учета;

8) имеется ли четкая регламентация деятельности субъектов (граждан, их объединений, иных организаций, органов власти и их должностных лиц) при реализации акта;

10) эффективен ли механизм реализации акта;

11) предусмотрены ли действенные меры ответственности за невыполнение акта.

12) предусмотрен ли механизм обратной связи между правотворческим органом, исполнителями и теми лицами или организациями, на которых отражается исполнение акта;

13) соответствует ли принимаемое решение политическим платформам партий и уставным интересам некоммерческих организаций.

Под субъектом общественной экспертизы понимается конкретный исполнитель (группа исполнителей), который проводит экспертный анализ и готовит экспертное заключение.

Субъектами общественной экспертизы могут являться:

Индивидуальные (персональные) эксперты;

Коллективные эксперты (экспертные группы либо организации).

Органы государственной власти и местного самоуправления, иные юридические лица, имеющие отношение к разработке (реализации) нормативных правовых актов и иных актов, подлежащих общественной экспертизе, рассматриваются в качестве участников общественной экспертизы, но не являются ее субъектами. Эти структуры могут участвовать в организационном, материальном, информационном и консультативном обеспечении проведения экспертизы, в том числе в качестве заказчика.

Виды общественной экспертизы.

По сферам общественных отношений общественная экспертиза может иметь следующие виды.

Правовая экспертиза представляет собой специальное исследование, целью которого является оценка совместимости законопроекта с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, международными договорами Российской Федерации, определение его качества в части соблюдения требований юридической техники и др.

Порядок проведения правовой экспертизы установлен, в частности, в Постановлении Правительства Российской Федерации от 29.10.2003 г. № 278 (ред. от 26.08.2008) «Об утверждении Рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации». Разработаны специальные научные методики ее проведения.

Антикоррупционная экспертиза. Правила и Методика проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.03.2009 г. № 195 и Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.03.2009 г. № 196. Субъекты Российской Федерации также разрабатывают свои правила проведения антикоррупционной экспертизы.

Экологическая экспертиза, под которой понимается установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды. Экологическая экспертиза направлена на предотвращение негативного воздействия деятельности человека на окружающую среду, она является одной из наиболее «старых» в отечественной практике (Федеральный закон «Об экологической экспертизе» был принят в 1995 году).

Общественная экспертиза в социальной сфере направлена на выявление имеющихся (или возможных) негативных последствий для гармоничного и устойчивого развития социума во всех отраслях социальной сферы. Она изучает, главным образом, отношения в обществе, и может иметь несколько фокусов:

Социально-правовая общественная экспертиза - установление соответствия исследуемых отношений общепризнанным нормам международного права, Конституции РФ и другим законным гражданским и общественным нормам. Этот вид общественной экспертизы должен установить, каким образом акт влияет на социально-экономическое, общественно-политическое, морально-этическое состояние населения в целом и отдельных его категорий (групп);

Социально-культурная общественная экспертиза - выявление возможных или имеющихся негативных последствий для гармоничного и устойчивого развития социума, таких, как установление культурно и исторически неоправданных изменений в общественных отношениях, нетолерантные отношения между социальными, культурно-этническими и религиозными группами, противоречие законодательства и общественной морали, и др.;

Гендерная общественная экспертиза - выявление неоправданных ограничений или преимуществ для граждан по признаку принадлежности к тому или иному полу при осуществлении гражданами своих прав, свобод и законных интересов;

Социально-экономическая общественная экспертиза - изучение и прогнозирование социальных последствий, которые влекут (могут повлечь) нормативно-правовые изменения в сфере экономики.

Общественная экспертиза может иметь комплексный характер , если она включает в себя несколько видов или все вышеперечисленные виды общественной экспертизы.

Проведение общественной экспертизы Закона Московской области от 23.05.2008 № 71/2008-ОЗ «О промышленных округах в Московской области» c 21.05.2015 по 05.06.2015.

Инфлрмация размещалась на щфициальном сайте Правительства Московской области, а также персонально уведомлены и привлекались: Московское областное региональное отделение общероссийской организации «Деловая Россия»; Торгово-промышленная палата Московской области; Региональное объединение работодателей «Московский областной союз промышленников и предпринимателей»; Ассоциация малых инновационных предприятий Подмосковья; Московское областное отделение общероссийской общественной организации «ОПОРА РОССИИ»; ООО НП «Международная Ассоциация Делового Сотрудничества» (МАДС).

1.1 Понятие правовой экспертизы

Законодательный процесс является сложным и общественно важным видом деятельности, поскольку его результатом являются законы (федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, решения Собрания депутатов муниципальных образований) - нормативные правовые акты высшей юридической силы, регулирующие общественные отношения. На различных этапах указанного процесса (в процессе разработки законопроекта, проведения процедуры согласования) проводится правовая экспертиза. Правовая экспертиза проводится также в том случае, когда принятый закон был отклонен и затем доработан в рамках согласительных процедур.

Результаты правовой экспертизы очень влияют на дальнейшую судьбу законопроекта. До внесения законопроекта в законодательный орган автор законопроекта может его переработать на основе замечаний и предложений эксперта, проводившего экспертизу. Если законопроект уже внесен в законодательный орган, и по результатам правовой экспертизы принимать указанный законопроект нецелесообразно, то внесший его автор вправе отозвать законопроект до рассмотрения в первом чтении для устранения замечаний. Законопроект может быть отклонен при его рассмотрении законодательным органом в связи с тем, что депутаты опирались на результаты экспертизы с отрицательным заключением. В случае принятия законопроекта в первом чтении он также может быть доработан путем внесения в него поправок, в основу которых часто входят подготовленные по результатам правовой экспертизы замечания и предложения. Таким образом, правовая экспертиза играет значительную роль в законотворческом процессе, позволяя осуществлять своего рода промежуточный контроль на различных стадиях и этапах этого процесса в целях принятия качественного закона. Отсюда вытекает обоснованность, важность и актуальность исследований в области познания сущности правовой экспертизы законопроектов и определения путей ее совершенствования.

Понятие "экспертиза" произошло от латинского "expertus", что означает - опытный, и представляет собой изучение специалистом (экспертом) каких-либо вопросов, решение которых требует специальных познаний в той или иной области. В отношении законопроектов могут проводиться различные виды таких исследований.

Особой разновидностью исследований является правовая экспертиза проектов законов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, а также решений представительных органов муниципальных образований. В законодательном процессе правовая экспертиза является специальным исследованием, проводимым в целях:

соответствия законопроекта Конституции,

совместимости законопроекта с действующим законодательством

установления качества законопроекта с точки зрения правил законодательной техники.

Таким образом правовая экспертиза проводится с целью осуществления оценки законопроекта на предмет его соответствия федеральному законодательству, законодательству субъекта Российской Федерации, муниципальному законодательству, соблюдения правил законодательной юридической техники, касающихся структуры, построения, языка изложения.

Антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов (на примере Законодательной Думы Хабаровского края)

Проведение экспертной работы невозможно вне рамок четкой методологии, определяющей цели, задачи, последовательность, критерии оценки, форму представления результатов и другие параметры экспертизы...

Государственная экспертиза: сущность, виды, функции, социальное значение

Экспертная деятельность относится к научно-исследовательской деятельности. Экспертное заключение и другие результаты, полученные в ходе проведения, относятся к результатам научно-исследовательской деятельности...

Обеспечение соответствия муниципальных нормативных правовых актов федеральному законодательству и нормам международного права

Механизм обеспечения единства правового пространства должен включать следующие элементы: 1. завершение оформления законодательной базы по наиболее важным конституционно - правовым институтам РФ и ее субъектов...

Понятие, цели, объекты экологической экспертизы и порядок ее проведения

экологический экспертиза Экологическая экспертиза - установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность...

Порядок производства экспертизы в гражданском процессе

судебный экспертиза гражданский процесс Понятие «экспертиза» (эксперт от лат. expertus - знающий по опыту, опытный, испытанный, проверенный) используется в науке и практике для обозначения исследований...

Одним из главных направлений деятельности органов законодательной власти Российской Федерации является законотворческая деятельность, которая представляет собой множество процессов, одним из которых является законодательный процесс...

Правовая экспертиза в законодательном процессе

Задача эксперта при проведении экспертизы законопроекта заключается в том, чтобы дать ответы на вопросы, поставленные перед ним...

Правовая экспертиза в законодательном процессе

Правовая экспертиза в законодательном процессе

Результатом проведения правовой экспертизы является заключение о ее проведении. Заключение является официальным документом, отражающий результат проведенного исследования...

Правовая экспертиза в законодательном процессе

В разделе 2 Порядка проведения экспертизы проектов муниципальных правовых актов Ленинского муниципального района, утвержденном постановлением главы администрации муниципального района от 23.03...

Применение специальных познаний в уголовном процессе

Признав необходимым назначение судебной экспертизы, следователь выносит об этом постановление, а в случаях, предусмотренных пунктом 3 части второй статьи 29 УПК РФ Уголовно-процессуальный Кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 № 174-ФЗ (ред. от 28.12...

Расследование и экспертиза дорожно-транспортных происшествий

Автотехническая экспертиза (АТЭ) - специальное компетентное исследование технического состояния автомобильной техники (частей, механизмов) с целью ответа на точно сформулированный вопрос...

Судебная экспертиза

Судебная экспертиза -- это одна из форм использования научно-технических достижений в уголовном, гражданском и арбитражном процессе...

судебная экспертиза в уголовном процессе

Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека

Для исследования проблем классификации экспертизы следует прежде рассмотреть само понятие экспертизы. Термин "экспертиза" происходит от латинского "expertus", что означает "опытный", "сведущий"...

В Республике Беларусь практика право- и законотворчества, при которой психологические требования недостаточно учитываются, характерна для субъектов права законодательной деятельности (депутатов) и всех органов государственной власти. Поэтому проведение психологических экспертиз законопроектов (далее - ПЭЗ) на современном этапе является мерой оправданной. Она обусловлена необходимостью не только усиления и соблюдения правовых принципов в процессе законно-творчества, но и проведения обязательной юридической экспертизы , включая психологическую и ряд других экспертиз по законопроектам на этапе внесения законопроекта в законодательный орган. Она служит тому, чтобы в процессе законотворчества обеспечить учет требований в сфере психологической деятельности.

На сегодняшний день практика проведения ПЭЗ реально не сложилась, хотя об их важности речь стала активно вестись в публикациях отечественных юридических психологов и правоведов И.А. Кудрявцева, А.Р. Ратинова, А.М. Столяренко, Ю.В. Седельникова еще в 80е годы прошлого века . Они в своих научных трудах предлагали включать законопроекты в число объектов психологической экспертизы (далее - ПЭ). Их позиция определялась тем, что государственные органы, разрабатывающие законопроекты, и законодательный орган, их принимающий, не учитывают отрицательные последствия их влияния на психологию личности. С. В. Поленина считает, что «устранить этот недостаток помогло бы правило, устанавливающее обязательность проведения независимой научной экспертизы законопроектов, подготовленных с учетом результатов их всенародных обсуждений» .

Как подчеркивает А.Н. Бодак, «важным шагом качественной экспертизы проектов актов законодательства выступает ПЭ» . Можно согласиться с точкой зрения М.Е. Литвака о том, что недалеко то время, когда вновь принимаемые законы будут проходить и ПЭ. Сейчас психологи уже убедительно показали, что ни один юридический закон не будет работать, если он противоречит человеку. К сожалению, многие установленные законодательные положения противоречат психологии человека и обязательно будут нарушаться. «Примером тому может служить запрещение частной собственности. Оно противоречит естественному стремлению таковую иметь. Когда это было запрещено, то состояния все равно накапливались, но только в обход закона. Если я законодательно заставлю человека есть тогда, когда ему хочется, то, я думаю, что такой закон он будет с удовольствием выполнять. Если запрещу есть, то он этот запрет будет нарушать», - пишет М.Е. Литвак . По утверждению А.М. Столяренко, непродуктивно и даже опасно создавать законы, к восприятию и исполнению которых люди и общество психологически не готовы, но и отставание правового регулирования от жизненных реалий не менее пагубно . Правовая неупорядоченность отношений свободного предпринимательства и других сфер деятельности дезорганизует не только экономику, но и массовое правосознание, порождает ценностную дестабилизацию в умах людей, подрывает духовный и психологический потенциал общества.

Подобное положение дел обусловлено, с одной стороны, тем, что до сих пор у многих депутатов, разработчиков законопроектов существует мнение

о самодостаточности логико-юридического и криминологического подходов при законотворчестве с одновременным учетом лишь смысла и общепсихологического контекста используемых дефиниций, характеризующих психолого-правовые феномены и механизмы их проявлений, а с другой - недостаточной активностью самих субъектов права (депутатов), психологов и экспертов в исследовании проблем психолого-правового регулирования и разработке научно обоснованных рекомендаций по повышению качества разрабатываемых законно-проектов.

Практика показывает, что значимая роль ПЭ при рассмотрении законопроектов в законно -дательном органе и принятии законодательных и управленческих решений признается всеми. В самом общем виде под ПЭЗ понимается процесс исследования и анализа экспертом-психологом определенных материалов по законопроекту и последующее подготовленное психологическое заключение.

Эффективность ПЭЗ может быть достигнута лишь при наличии критериев и правовых принципов, которые позволят регламентировать этот вид деятельности, обеспечить ее нормативную правовую базу, придать ей необходимый психолого-юридический статус.

ПЭЗ должна осуществляться с целью изучения того, насколько существенен и адекватно используется психологический компонент в содержании разрабатываемых и применяемых правовых норм.

Основные задачи ПЭЗ сводятся к следующему: оказание помощи субъектам прав, органам, разрабатывающим законопроекты, в более глубоком исследовании специальных вопросов психологического содержания правовых норм, входящих в предмет ПЭЗ и являющихся составным элементом правовых споров; установление соответствия психологического факта существующим принципам и нормам права; оценка соответствия научно-правового и психологического уровня объектов экспертизы современным научным знаниям и достижениям в нашей республике и за рубежом, тенденциям и приоритетам научно-психологического развития, требованиям информационно-психологической безопасности; оценка результативности законопроектных работ, методик и разработок; оценка объекта в соответствии с заданными критериями; психологическое прогнозирование возможных последствий принятия законопроекта либо реализации научных, социальных предложений, являющихся объектами ПЭ; повышение престижности закона и научное обоснование путей совершенствования законотворчества и правоприменения в условиях формирующегося демократического правового государства.

Предметом ПЭЗ являются индивидуально-своеобразные черты психического отражения субъектов различных явлений окружающей действительности, которые содержатся в правовых нормах

Если исходить из общественной полезности ПЭЗ, то Палата представителей Национального собрания Республики Беларусь (далее - Палата представителей) может решить вопрос об экспертизе только посредством проведения обязательной ПЭ в рамках ст. 49 Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», которой будет урегулирована процедура подготовки и принятия законопроектов. Необходимо при этом, чтобы соответствующие нормы формировались на основе психологических принципов научной обоснованности. Вместе с тем, законопроект «Об основах судебно-экспертной деятельности в Республике Беларусь»), принятый Палатой представителей, был отклонен Советом Республики 21 июня 2005 года.

Для общества особенно важна ПЭЗ социально-психологических последствий экономических и иных решений, причем предшествующая их принятию. Пока же ПЭЗ в Республике Беларусь не проводится. Только отдельные социально -психологические последствия планируемых законопроектов и законодательных решений оцениваются при проведении юридической и криминологической экспертизы. Между тем ПЭЗ становится особенно значимой в современных условиях общества, что является объективным следствием рыночных социально-экономических реформ, одним из факторов правовой реформы, неотъемлемая часть которой - правовая защита личности, социальных прав и свобод граждан и одновременное повышение ответственности каждого гражданина перед своим коллективом, обществом, государством в целом.

Разработка концептуальных проблем в сфере ПЭЗ на данном уровне будет очень полезна в связи с тем, что будет достигнуто правильное и единообразное понимание ПЭЗ как средства оптимизации законотворческой деятельности, повышена их объективность и обоснованность, а также повысится авторитет экспертно-психологической работы, определится правовой статус участников экспертной деятельности.

ПЭЗ будет являться важным и достаточно эффективным средством обеспечения информационно-психологической безопасности, прав граждан на благоприятную психологическую защиту с целью полноценного физического и духовного развития.

Актуальность вопроса о принципиальных психологических основах экспертной деятельности обусловлена тем, что при общем их признании и декларировании в практической экспертизе и реальном законотворчестве эти принципы нередко игнорируются и грубо нарушаются. Это деформирует и дискредитирует сам институт экспертизы.

Потребность в ПЭЗ на этапе рассмотрения законопроектов в Палате представителей вызывается рядом обстоятельств. К их числу можно отнести следующие:

1. Изучение, психодиагностика и прогностическая оценка при рассмотрении законопроектов в постоянных комиссиях Палаты представителей проводится без достаточной глубины и всесторонности, подчас на основе личного опыта депутатов, не обладающих необходимой психологической подготовкой и соответствующими психологическими методами. В связи с этим возникает множество вопросов при обсуждении законопроектов.

2. Влияние законотворческих ошибок, допущенных в законопроектах, и прочих негативных психических явлений, которые могут привести к увеличению числа лиц, психика которых находится на грани нормы и патологии.

3. Отсутствие специальных психологических заключений, обоснований по законопроекту о том, насколько существенно и адекватно используется психологический компонент в содержании разрабатываемых и применяемых правовых норм.

Перечисленные обстоятельства указывают на необходимость введения в законотворческую практику ПЭ. Определение их направленности может строиться на различных основаниях и проводиться соответственно этапам законотворческого процесса.

В целях выработки возможно единообразных подходов к подготовке заключений по законопроектам экспертам-психологам целесообразно ответить на следующие вопросы: насколько законопроект актуален, т е. имеется ли действительная потребность в его издании; каковы ожидаемые социально-психологические последствия действия будущего закона; может ли предлагаемый закон (в случае его принятия) своим действием вызвать какие-либо коллизии, пробелы в законодательстве; какие подзаконные нормативные акты потребуется принять в связи с изданием данного закона; имеются ли иные варианты правового решения (урегулирования) данной проблемы?

Проведение ПЭЗ в каждом конкретном случае с учетом задач, выдвигаемых перед ней разработчиками и законодателями, предполагает широкий выбор различных методов исследования и на основе предмета экспертного исследования определяет его методику.

Проведение рассматриваемых ПЭЗ может быть обусловлено субъектами права или правоприменителями, а также общественными объединениями. В первом случае перед экспертами ставится задача оценить законопроект, оказать помощь субъектам права, государственными органам, разрабатывающим законопроекты, в более глубоком исследовании специальных вопросов психологического содержания правовых норм, входящих в предмет ПЭЗ. Во втором случае актуальность проведения экспертизы обосновывается самим психологом или на основе эмпирически выявленной правозначимой проблемы в ходе обобщений, затруднений, или путем целенаправленного исследования возможности повысить эффективность психолого-правового регулирования за счет новейших достижений психологической науки.

В рамках указанных вариантов подходов к включению в проведение ПЭЗ психологами могут применяться самые разные тактики, методы, стратегии. Как свидетельствует практика, в случаях выполнения «социального заказа», где психологами преследуется стратегическая цель корректировки имеющихся норм в законопроектах в аспекте повышения их психологической грамотности, обычно экспертно-исследовательская деятельность протекает в рамках двух специфических этапов.

На первом этапе всегда необходимо реализовывать тщательную критическую рефлексию содержания, условий введения и практики применения исследуемых правовых норм. В этой связи полезным является: проведение историко-сравнительного анализа подходов к юридическому толкованию применяемых понятий, вскрытие условий, обеспечивших введение и длительное сохранение определенных норм и институтов, выявление критериев их несоответствия современной законотворческой и правоприменительной практике, а также социально-психологических факторов, обусловивших ошибочные представления о причинно-следственных связях в человеческом поведении, нереалистические ожидания и т. п. Для полноценного сбора информации на данном этапе экспертизы целесообразным является применение таких методов, как различные модификации контент-анализа всех возможных письменных источников (нормативных правовых документов, ведомственных аналитических обзоров, научных публикаций, статистических отчетов и др.), материалов общественных и парламентских слушаний, бесед и фокусированного интервью с ведущими учеными-разработчиками законодательства, анкетирование специалистов-практиков. А также проведение массовых опросов, метод экспертных оценок и т.д.

На втором этапе главной задачей является научное обоснование вносимых правовых инноваций. В этой связи в плане уяснения сути и границ законотворческой новизны целесообразным является применение такого метода, как групповая дискуссия. Собранная здесь информация будет способствовать дальнейшему обоснованию целесообразности вносимых правовых инноваций, в том числе в аспекте их соответствия ведущей психолого-правовой идеологии и конкретным принципам правового регулирования.

б) обоснования предложений для правовой ин-новации. На первом этапе психологи наряду с указанными в предыдущем варианте подхода к экспертизе методами могут использовать в качестве инструментария также специальные методические средства, которые разработаны в таких научных дисциплинах, как психосемантика, психолингвистика, юридическая и психологическая герменевтика.

В инициированных ПЭ, по сравнению с «социальным заказом», сложности возникают при определении специфических приемов, то есть, по сути, процедур ее второго этапа. Здесь в отношении содержания вносимых инноваций приходится не только обосновывать их внутреннюю и внешнюю валидность, но и доказывать соответствие требованиям репрезентативности вносимого предложения. В этой связи из -за отсутствия отечественного опыта юридическим психологам, возможно, предстоит обратиться к организации и проведению кросс-культурного исследования в зарубежной правоприменительной практике, а также использовать существующие по ним оценки эффективности. Имея результаты кросс-культурного исследования, думается, возможно создать условия и для более конструктивного проведения групповой дискуссии по обсуждению перспектив введения авторской инновации.

Обоснование такого рода ПЭ путем проведения научных экспериментальных исследований и последующее внедрение их в практику способствовало бы совершенствованию законотворческой деятельности. А готовность субъектов права (депутатов) к проведению ПЭЗ - важнейшее условие успешной работы эксперта-психолога. Это условие действует двояко. С одной стороны, готовность к ПЭЗ - это готовность выслушать выводы эксперта и принять на вооружение его рекомендации. С другой стороны, это готовность содействовать работе эксперта, предоставляя ему необходимую информацию. В каком-то смысле готовность к экспертизе можно оценить по количеству информации, которую намерены предоставить экспертам стороны, участвующие в обсуждении проекта закона.

На основании вышеизложенного целесообразным является:

1. Создание в Парламенте на постоянной основе психолого-экспертной группы, состоящей из юридических психологов, психотерапевтов, психологически ориентированных социологов. Психолого-экспертная группа должна давать заключения по каждому законопроекту о психологических последствиях тех или иных правовых норм, влиянии их на общественную атмосферу, поведение людей, отношение к разработчикам и институтам власти, предлагать нестандартные пути законодательного решения, в том числе кризисных ситуаций, прогнозировать возникновение конфликтов.

2. Необходимость принятия отдельного Закона Республики Беларусь «Об основах экспертной деятельности в Республике Беларусь», который упорядочит правовой институт экспертизы законопроектов в плане его совершенствования, введения дополнительных видов экспертиз (ПЭЗ) и обслуживания этим институтом право- и законотворческой, правоприменительной и управленческой деятельности в целом.

ЛИТЕРАТУРА

1. Андреев И.С. Системный подход к понятию экспертизы нормативного правового акта // Журнал российского права. - 2001. - № 6. - С. 51-55.

2. Берков В.Ф. Логические экспертизы нормативных правовых актов // Актуальные вопросы нормотворчества в Республике Беларусь: материалы науч.-практ. конф. / Минск, 21 дек. 2000 г. - Минск, 2001. - С. 111-114.

3. Голованов В.Г. Законодательство Республики Беларусь: состояние, проблемы и перспективы развития // Эффективная нормотворческая деятельность - условие обеспечения прав и свобод граждан: материалы междунар. науч.-практ. конф. / Минск, 15-16 мая 2007 г. - Минск, 2007. - С. 10.

4. Надеев Р.К. Правовая экспертиза законопроектов // Российская юстиция. - 1998. - № 1. - С. 12-16.

5. Оношко М.Г. Юридическая экспертиза проекта нормотворческого акта в нормотворческом процессе // Актуальные вопросы нормотворчества в Республике Беларусь: материалы науч.-практ. конф. / Минск, 21 дек. 2000 г. - Минск, 2001. - С. 133-134.

6. Кудрявцев И. А. Судебная психологопсихиатрическая экспертиза. - М., 1988. - 323 с.

7. Ратинов А.Р. Методологические вопросы юридической психологии // Психологический журнал. - 1983. - № 4. - С. 109.

8. Столяренко А.М. Проблемы и пути развития юридической психологии // Психологический журнал. - 1988. - № 5. - С. 77.

9. Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. - М., 1996. - С. 130.

10. Бодак А.Н. Основные направления совершенствования правотворческой деятельности в Республике Беларусь // Эффективная нормотворческая деятельность - условие обеспечения прав и свобод граждан: материалы междунар. науч.-практ. конф. / Минск, 15- 16 мая 2007 г. - Минск, 2007. - С. 86.

11. Литвак М.Е. Профессия - психолог. - Ростов н.Д.: Феникс, 1999. - С. 154.

12. Энциклопедия юридической психологии. Под общ. ред. А.М. Столяренко [и др.]. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2003. - С. 61.

ИЗВЕСТИЯ

ПЕНЗЕНСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО ПЕДАГОГИЧЕСКОГО УНИВЕРСИТЕТА имени В. Г. БЕЛИНСКОГО ОБЩЕСТВЕННЫЕ НАУКИ № 24 2011

penzenskogo gosudarstvennogo pedagogicheskogo universiteta

imeni V. G. BELINSKoGo

ОБЩЕСТВЕННАЯ ЭКПЕРТИЗА В ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ ПРОЦЕССЕ: ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

© А. А. БОГОРОДИЦКИЙ Пензенский филиал НОУ ВПО «Академия МНЭПУ», кафедра уголовного права и процесса e-mail: [email protected]

Богородицкий А. А. - Общественная экспертиза в законодательном процессе: проблемы и пути совершенствования // Известия ПГПУ им. В. Г. Белинского. 2011. № 24. С. 103-108. - В статье рассматривается институт общественной экспертизы в законодательном процессе, анализируются основные проблемы механизмов его реализации на федеральном и региональном уровне, предлагается законотворческое решение имеющихся пробелов в правовом регулировании.

Ключевые слова: общественная экспертиза, законодательный процесс, нормативный правовой акт.

Bogoroditskiy А. А. - Public expertise in legislative process: problems and perfection ways // Izv. Penz. gos. pedagog. univ. im.i V. G. Belinskogo. 2011. № 24. P. 103-108. - The institute of public expertise in legislative process is analyzed in the article, the basic problems of mechanisms of its realization at federal and regional level are analyzed, the legislative decision of available blanks in legal regulation is offered.

Keywords: public expertise, legislative process, regulatory legal act.

Несмотря на определенные усилия государства по обеспечению транспарентности принимаемых решений, законодательный процесс остается во многом закрытым для граждан и их объединений. Между тем, открытость информационной составляющей в деятельности законодателя является одной из доминант, обеспечивающих, с одной стороны, привлечение дополнительных ресурсов в законодательный процесс посредством обнародования проектов законов и проведения широких общественных консультаций, а с другой стороны, - поиск оптимальных законотворческих решений за счет обеспечения полноты спектра мнений и интересов различных социальных групп в процессеобсужденияирассмотрениязаконопроектов. В конечном итоге, эффективность принимаемых законов определяется и тем, насколько социально приемлемым и оправданным окажется законопроект, насколько само общество окажется готово к предложенному варианту нормативного регулирования обще-ственныхотношений, т. е. результатамиобщественной экспертизы законопроектов.

В настоящее время основные параметры общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов определены в статьях 18 и 19 Федерального закона от 4 апреля 2005 года №»32-Ф3 «Об Общественной палате Российской Федерации». Также существует представление о характеристиках экспертной деятельности, сложившееся в результате применения

нормативных актов, регламентирующих ее осуществление в различных сферах (Федеральный закон от 31 мая 2001 г. №73-Ф3 «О государственной судебноэкспертной деятельности в Российской Федерации», Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 23 ноября 1995 года №174-ФЗ «Об экологической экспертизе» и др.). Как следует из их содержания, а также из положений Доклада межкомиссионной рабочей группы по организации экспертной деятельности Общественной палаты Российской Федерации от 26 марта 2009 г., экспертная деятельность (в том числе иобщественная)осуществляетсянаосновепринципов профессионализма, компетентности и ответственности эксперта.

Федеральным законом от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» предусматривается возможность проведения независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) институтами гражданского общества и гражданами.

Кроме того, действует ряд нормативных правовых актов, которыми закреплены полномочия общественных советов при отдельных федеральных орга-

нах государственной власти (Министерстве культуры РоссийскойФедерации,Министерствездравоохране-ния и социального развития Российской Федерации, Министерстве регионального развития Российской Федерации, Следственном комитете Российской Федерации и др.) по осуществлению общественной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).

РегламентомГосударственнойДумыФедераль-ного Собрания Российской Федерации (ст. 112) предусмотрена возможность направления законопроекта по решению ответственного комитета на проведение научной экспертизы. Сходные нормы закреплены в нормативных правовых актах ряда субъектов Российской Федерации.

Следует также отметить, что институт общественной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов получил свое широкое развитие на региональном уровне за счет активной работы общественных палат, учрежденных и функционирующих в субъектах Российской Федерации, привлечения к деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации иных общественносовещательных структур, а также внедрения практики проведения антикоррупционной экспертизы регионального законодательства.

Однако, в современном российском законодательстве отсутствует комплексный правовой акт, регулирующий вопросы проведения общественной экспертизы в законотворческом процессе. Отсутствие в федеральном законодательстве определения понятия и принципов общественной экспертизы создает разночтения и правовую неопределенность, которые могут быть разрешены только в результате принятия специального нормативного правового акта, регулирующего правоотношения в данной сфере. К настоящему времени сложились предпосылки к обобщению имеющегося опыта и разработки Федерального закона, который являлся бы «законом развития» и был бы направлен на дальнейшее совершенствование данного механизма, как на федеральном, так и на региональном уровне.

Автор полагает, что разработанный им совместно с юристами Некоммерческого партнерства «Юристы за гражданское общество» проект Федерального закона «Об общественной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» в полной мере отвечает данным задачам, поскольку создаваемая им система гарантий деятельности об-щественныхэкспертов,подкрепляемаясоответствую-щими обязанностями органов государственной власти и органов местного самоуправления по обеспечению доступа к информации о законодательном процессе позволит существенным образом изменить ситуацию с обеспечением реальной (а недекларируемой) открытости законодательного процесса.

Современное российское общество испытывает сильную и объективно обусловленную потребность в дальнейшем углублении и развитии демократических процедур и механизмов, призванных сформировать обществосвободныхграждан,способныхактивноуча-

ствовать в управлении делами государства и позитивно влиять на законодательный процесс не только посредством системы политического представительства в парламенте, но и за счет системы функционального представительства различного рода групп интересов, гражданских ассамблей, основной движущей силой которых выступают общественные объединения, а также иные негосударственные некоммерческие организации.

В силу этого, создание инновационной, ориентированной в будущее системы общественно-государственного партнерства в законодательном процессе может быть также решена за счет принятия подобного Федеральногозакона, причем, касающегосявопросов проведения экспертизы как действующих нормативных правовых актов (мониторинг правоприменения), так и проектов нормотворческих решений, за счет чего государством часть полномочий в области законопроектной деятельности, а также оценки эффективности законодательства будет делегирована институтам гражданского общества в лице экспертов некоммерческих организаций, а также гражданских ассамблей (общественных палат, советов и т. д.).

Следует отметить, что в теории конституционного права нет единства мнений по вопросу о понятии общественной экспертизы. Как полагает Н. В. Рал-дугин, экспертиза, осуществляемая общественной организацией, считается общественной экспертизой вне зависимости от того, кем принято решение о проведении экспертизы: государственным органом, либо учреждением, либо общественной организацией . Однако данное определение, на наш взгляд, не отражает всех сущностных признаков такого явления как общественная экспертиза.

Под общественной экспертизой также понимаются «оценка проектов, решений, законов, принимаемых властью... с точки зрения интересов конкретных людей, которых это решение или проект касается» , «экспертиза процессов или явлений в интересах общества или отдельных социальных групп» , некий специально организованный процесс нахождения решения некоторых социальных проблем, который включает в себя независимый профессиональный анализ социальной проблемы: ее специфики, динамики, размаха, вклада различных социальных агентов в ее решение, законодательной базы, причин неэффективного или несвоевременного решения и т. д.

По мнению третьих, в общественной экспертизе в отличие от традиционной неясными являются как сама ситуация (по ее поводу всегда существует масса мнений, вплоть до того, что ситуации нет и говорить не о чем), так и «заказчик» экспертизы. Кроме того, неясенисоставэкспертов.Поэтомуобщественнаяэкс-пертиза строится по принципу автогенеза: внутри самой экспертизы формируется ситуация, направление и способ осуществления общественных изменений, появляется состав экспертов и создается система экс-пертирования.

Как верно отмечено А.Ю.Сунгуровым, если определение «общественная» трактовать как синоним

слова «волонтерская», т. е. бесплатная, то это ничего не говорит о качестве экспертизы, но если же определение «общественная» относить к полю экспертизы, т. е. к развитию российского общества и к деятельности в нем неправительственных организаций, то здесь экспертами могут быть и сотрудники государственных учреждений, и представители науки, и специалисты неправительственных организаций.

С точки зрения автора, под общественной экспертизой следует понимать деятельность лиц и негосударственных некоммерческих организаций (общественных и гражданских экспертов), направленная на исследование, анализ и оценку нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов на предмет их соответствия интересам личности, общества и государства. Думается, что данное определение наиболее полно отражает предмет и характер общественной экспертизы в законотворческом процессе.

Целью авторов проекта Федерального закона «Об общественной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее - проект) явилось учреждение порядка организации и проведения общественной экспертизы действующих нормативных актов и проектов нормативных актов.

Согласно частям 1 и 2 статьи 1 проекта, он устанавливает правовые и организационные основы общественной экспертизы, под которой понимается деятельность лиц и негосударственных некоммерческих организаций (общественных и гражданских экспертов), направленная на исследование, анализ и оценку нормативных правовыхактовипроектовнормативных актов на предмет их соответствия интересам личности, общества и государства. Статьей 10 проекта определено, что субъектами инициативной общественной экспертизы являются граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет, а также негосударственные некоммерческие организации, зарегистрированные в установленном законом порядке. Столь широкие рамки допуска к экспертной деятельности, применяемые в совокупности с нормами статей 11 и 13 проекта, предусматривающими дополнительные гарантии прав гражданскихэкспертов, в частности, обязательное обнародование мотивированных ответов на их экспертные заключения, создают условия для эффективного использования общественной экспертизы.

Представляется, что инициатива проведения обязательной общественной экспертизы должна быть предоставлена органам государственной власти и органам местного самоуправления, но требование о назначении общественной экспертизы, заявленное общественной палатой (советом) должно являться обязательным для органа власти, принявшего либо разрабатывающего проект нормативного правового акта. Данная конструкция позволит оптимальным образом обеспечить реализацию права профильных некоммерческих организаций, а также граждан Российской Федерации на участие в проведении экспертных исследований. Кроме того, законопроект может содержатьпо-ложения о проведении инициативной общественной

экспертизы, результаты которой не будут являться обязательными для рассмотрения государственными и муниципальными органами, но позволит некоммерческим организациям проводить экспертные исследования и по собственной инициативе.

Целями общественной экспертизы должны выступать:

Реализация гражданами Российской Федерации закрепленного за ними Конституцией Российской Федерации права на участие в управлении делами государства;

Соблюдение прав и свобод человека и гражданина и обеспечения интересов гражданского общества в законодательном процессе;

Повышение эффективности действующего законодательства (следовательно, и результативности законодательного процесса).

Из представленных целей и понимания общественной экспертизы логично вытекают ее задачи:

Выявление положений нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, противоречащих интересам личности, общества и государства;

Оценка социальных, экономических и иных последствий принятия проектов нормативных правовых актов, а также реализации нормативных правовых актов;

Таким образом, деятельность общественных экспертов будет направлена на обеспечение реализации общественного интереса в самом широком смысле данного слова, что позволит расширить горизонты оценки законопроектов и устранять нормотворческие ошибкиналюбыхстадияхправотворческогопроцесса.

При этом органами государственной власти, органами местного самоуправления, общественными экспертами должны быть реализованы основные принципы общественной экспертизы:

Признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина;

Законность;

Публичность проведения и открытость результатов общественной экспертизы;

Добровольностьосуществленияобщественной

экспертизы;

Невмешательство органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц в проведение общественной экспертизы;

Независимость экспертов;

Объективностьидостоверностьэкспертныхза-ключений.

Общественная экспертиза выполняет определенные функции в законодательном процессе: диагностическую (получение информации о социальной проблеме), аналитическую (оценка эффективности существующего или предполагаемого механизма правового регулирования), прогностическую (прогноз развития ситуации), согласования интересов (выпускание «социального пара», притирка позиций), ком-

муникативную (обмен мнениями внутри экспертного сообщества, а также с лицами, принимающими управленческие решения), эвристическую (накопление но-выхметодов,знанийвзаконодательномпроцессе),при этом, по мнению автора, они не нуждаются в прямом закреплении, но в полной мере нашли свое отражение в ткани законопроекта.

Особое значение в обеспечении открытости про-веденияобщественной экспертизыдолжнопридавать-ся размещению всей необходимой информации в свободном доступе в сети Интернет, в том числе:

Реестров общественных экспертов;

Извещений органов власти о назначении обязательной общественной экспертизы;

Экспертных заключений, соответствующих установленным требованиям.

Представляется, что в целях обеспечения качества и независимости в проведении экспертных исследований, они могут проводиться следующими субъектами обязательной общественной экспертизы:

Общественной палатой Российской Федерации и аналогичными структурами, образованными на основаниизаконовсубъектовРоссийской Федерации;

Общественными советами и аналогичными структурами при федеральных органах государствен-нойвласти,органахгосударственнойвластисубъектов Российской Федерации, а также при органах местного самоуправления.

Неоднозначно в контексте понимания общественной экспертизы утверждение Н. Ю. Беляевой о том, что при создании закона у разработчиков есть заинтересованность в привлечении не только мнения юристов, но и как можно большего числа не юридических, не профессиональных мнений . Действительно, экспертами общественных объединений могут быть лица и без высшего юридического образования, однако, у них должен присутствовать определенный уровень иной профессиональной подготовки, приобретенной как в ходе образовательного процесса, так и при осуществлении ими практической деятельности. Думается, что ключевым с точки зрения обеспечения защиты именно общественного интереса в ходе про-веденияподобных экспертных исследованийявляется соблюдение принципа не принадлежности данных экспертов к правительственным структурам, их независимость от власти. Как саркастически отмечал К.Маркс, чем выше мы поднимаемся по бюрократической лестнице, тем совершеннее умы чиновников. Под таким углом зрения, становится понятным механизм общественной экспертизы как средства обеспечения повы-шенияэффективностидеятельностигосударственного аппарата за счет сочетания государственного и общественного интересов, подходов к решению значимых проблем, привлечения специальных знаний экспертов институтов гражданского общества.

Кроме того, субъектами общественной экспертизы могут выступать также аккредитованные при субъектах обязательной общественной экспертизы:

Гражданами Российской Федерации, имеющими высшее профессиональное образование и стаж

работы в одной из сфер, перечисленных в статье 6 проекта Федерального закона, не менее трехлетзапослед-ние десять лет;

Негосударственными некоммерческими организациями, зарегистрированными в установленном законом порядке и осуществляющими деятельность не менее трех лет.

При этом правила аккредитации разрабатываются, утверждаются и размещаются в сети Интернет каждым органом власти самостоятельно, а сама аккредитация должна носить, по мнению автора, уведомительный (но не разрешительный) порядок.

Одно из основных положений представляемого законопроекта - это закрепление системы прав общественных экспертов, в частности, право присутствовать на заседаниях, совещаниях и других мероприятиях, проводимых аккредитовавшими его общественными палатами (советами), за исключением случаев, когда принято решение о проведении закрытого мероприятия в связи с необходимостью обеспечения государственной тайны.

Установление срока проведения обязательной общественнойэкспертизы отчетырнадцати днейдоде-вяноста дней с момента официального обнародования извещения о назначении экспертизы является дополнительной гарантией для субъектов проведения экспертизы, при этом данный срок может быть уточнен в специальных федеральных и (или) законах субъектов РоссийскойФедерации,посвященнымболее«узким» темам общественной экспертизы.

Проектом закона предусматривается, что в Российской Федерации осуществляются обязательная общественная экспертиза проектов нормативных правовых актов и инициативная общественная экспертиза нормативныхправовыхактовипроектовнормативных правовых актов, при этом данное разграничение проводится в зависимости от порядка назначения и проведения общественной экспертизы. Авторы полагают, что обязанность органов государственной власти либо органов местного самоуправления в отдельных случаях назначить проведение общественной экспертизы не должна препятствовать проведения экспертизы по инициативе «снизу», исходящей от институтов гражданского общества. В то же время, правовое регулирование отдельных видов общественной экспертизы в зависимости от ее объекта (экологическая, антикоррупционная и т. д.) должны и могут быть урегулированы специальными законами либо иными нормативными правовыми актами.

Представляется,чтообязательнаяобщественная экспертиза должна проводиться в отношении проектов нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы реализации прав человека и гражданина в основополагающих сферах:

Социальной политики, труда и социального обеспечения;

Обеспечения общественной безопасности и правопорядка;

Охраны окружающей среды и здоровья населения;

Деятельности общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций;

Межнациональных и межконфессиональных отношений, национальной политики;

Гражданства и миграции;

Выборов и избирательной системы;

Бюджета и финансов;

Образования, культуры и массового спорта.

В этом случае обязательная общественная экспертиза проектов нормативных правовых актов фактически не перестает быть общественной, так как исключение участия общественности в инициативе и определении порядка её проведения не исключает и не перечеркиваетнезависимостисубъектов экспертизыв ее проведении.

В законопроекте введен термин «гражданский эксперт» в целях обозначения лиц, имеющих право осуществления инициативной общественной экспертизы. К ним проект закона относит граждан Российской Федерации, достигших возраста 18 лет, а также негосударственные некоммерческие организации, зарегистрированные в установленном законом порядке. Следует отметить, что нормами федерального законодательства закреплена возможность обращения граждан РоссийскойФедерациивгосударственныеорганы и органы местного самоуправления с предложениями о совершенствовании законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Однако, предусмотренный проектом закона порядок направления обращений гражданином в качестве гражданского эксперта предоставляет ему дополнительные возможности и преференции со стороны властных структур.

Гражданский эксперт имеет право направить запрос в орган государственной власти или орган местного самоуправления о проведении инициативной общественной экспертизы проекта нормативного правового акта, затрагивающего основополагающие права человека и гражданина, В течение десяти дней с момента получения запроса гражданского эксперта о проведенииобщественнойэкспертизыпроекта нормативного правового акта, разработанного либо находящегося на рассмотрении данного органа государственной власти либо органа местного самоуправления, последний обязан представить инициатору запроса полный текст проекта нормативного правового акта и сопроводительныедокументыкнему,либоразместить данные материалы на своем официальном сайте в сети Интернет с указанием срока рассмотрения проекта нормативного правового акта данным органом.

Экспертное заключение по результатам общественной экспертизы должно содержать указание на

положения нормативных правовых актов или проектов нормативных правовых актов, противоречащие интересам личности, общества и государства, и рекомендации по устранению указанных противоречий. Заключение может также содержать оценку социальных, экономических и иных последствий принятия проекта нормативного правового акта.

При этом экспертное заключение не должно содержать информации, нарушающей действующее законодательство и общепринятые нормы морали.

По результатам рассмотрения субъекту общественной экспертизы должен быть направлен мотиви-рованныйответ, заисключениемслучаев, когдазаклю-чение не соответствует установленным требованиям. Думается, что установление мер административной ответственности за нарушение порядка назначения и проведения общественной экспертизы со стороны властных структур, возможно будет урегулировать в административном законодательстве с течением времени, после апробации данного проекта закона на практике. Следует учитывать, что разработчики законопроектов, как правило, с благодарностью принимают независимые экспертные заключения, поскольку это позволяет им по-новому взглянуть на собственный труд, провести работу по совершенствованию текста и т. д. Даже если позиции экспертов и разработчиков концептуально расходятся, последние заинтересованы в получении и внимательном изучении экспертиз (конечно, при условии, что они подготовлены квалифицированно), так как это позволяет им познакомиться с иными подходами и точками зрения, дополнительными аргументами, а также лучше продумать собственнуюпозицию,обосноватьконцепциюзаконо-проекта, уточнить формулировки и т. п. В отдельных случаях разработчики,ознакомившись с представленными в экспертизах соображениями, даже корректируют своюпозицию. Бываютслучаи, когда особо удачные экспертизы (даже далеко не во всем совпадающие с мнением разработчиков) побуждали авторовзаконо-проекта приглашать своих оппонентов в состав рабочей группы.

Представляется, что принятие данного законопроекта будет способствовать развитию демократических институтов в системе управления, повышению качества законодательного материала, созданию целостной и комплексной, инновационной системы экспертныхоценоквзаконодательномпроцессе,бази-рующейся на общественном интересе, в самом широком его понимании.

Законодательно оформленный институт общественной экспертизы даст импульс к формированию новой модели законодательного процесса - модели гражданского участия в принятии законов. Должно стать обязательным проведение общественной экспертизы по важнейшим вопросам государственного строительства, социальной политики государства, стратегииразвитиязаконодательства,суказаниемчет-ких критериев, по которым проведение общественной экспертизы обязательно.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Беляева Н.Ю. Закон о фондах как способ аккумулирования средств для благотворительности // http://www.hse.ru/kafedry/caf15/doklad_belyaeva. ^т

2. Бережная М. Кто знает, куда отодвинуть камень? // Пчела. 2004. № 45. С. 18.

3. Ралдугин Н. В. Правовая экспертиза проектов федеральных законов. - М.: Изд-во МГУ, 2001. 80 с.

4. Римский В. Почему нам необходима общественная экспертиза? // Пчела. 2004. № 45. С. 23.