Все о тюнинге авто

Проблемы эффективности административных регламентов органов исполнительной власти. Пишем регламент: рекомендации по разработке Требования к разработке административных регламентов

Общие требования к структуре, порядку разработки и утверждения проектов административных регламентов оказания государственных и муниципальных услуг, а так же к их содержанию установлены нормами Главы 3 Федерального закона № 210-ФЗ. В ст. 12 названного закона, которая открывает эту главу, содержатся нормы, которые следует рассмотреть в рамках настоящего параграфа. Положения части 2 названной статьи собственно устанавливают требования к структуре административных регламентов, указывая на обязательность наличия разделов, устанавливающих:

  • 1) общие положения;
  • 2) стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги. В свою очередь, требования к стандарту предоставления государственной или муниципальной услуги установлены в ст. 14 Федерального закона № 210-ФЗ;
  • 3) состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур в электронной форме;
  • 4) формы контроля за исполнением административного регламента;
  • 5) досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, а также должностных лиц, государственных или муниципальных служащих.

В статье 13 Федерального закона №210-ФЗ установлены общие требования к разработке проектов административных регламентов. В соответствии с ч. 1 данной статьи разработку проекта административного регламента осуществляет орган, предоставляющий государственную услугу, или орган, предоставляющий муниципальную услугу (при этом в юридико-технических целях введено сокращенное обозначение "орган, являющийся разработчиком административного регламента"). С учетом положений п. 1 и 2 ст. 2 Федерального закона № 210-ФЗ речь идет о федеральных органах исполнительной власти, органах государственных внебюджетных фондов, исполнительных органах государственной власти субъектов РФ, органах местного самоуправления.

Согласно ч. 2 ст. 13, проект административного регламента подлежит размещению в сети Интернет на официальном сайте органа, являющегося разработчиком административного регламента. Соответственно в ч. 5 данной статьи установлено, что с даты размещения в сети Интернет на соответствующем официальном сайте проект административного регламента должен быть доступен заинтересованным лицам для ознакомления. Выполнение этих требований необходимо прежде всего для организации и проведения независимой экспертизы проекта административного регламента, предусмотренной положениями ч. 6 - 11 данной статьи.

Соответственно в ч. 4 данной статьи на случай отсутствия официального сайта органа местного самоуправления, являющегося разработчиком административного регламента, предусмотрено, что проект административного регламента подлежит размещению в сети Интернет на официальном сайте муниципального образования, а на случай отсутствия и официального сайта муниципального образования предусмотрено, что проект административного регламента подлежит размещению на официальном сайте субъекта РФ.

В соответствии с ч. 6 комментируемой статьи установлена обязательность проведения двух видов экспертиз проектов административных регламентов: независимой экспертизы и экспертизы, проводимой уполномоченным органом государственной власти или уполномоченным органом местного самоуправления. При этом следует иметь в виду, что существует также антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов, правовые и организационные основы которой, как и правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, устанавливает Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" . Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" в соответствии с названным Законом утверждены Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

Положениями ч. 7 - 11 статьи 13 регламентировано проведение независимой экспертизы проекта административного регламента (при этом в юридико-технических целях введено сокращенное обозначение "независимая экспертиза"): предметом независимой экспертизы согласно ч. 7 данной статьи является оценка возможного положительного эффекта, а также возможных негативных последствий реализации положений проекта административного регламента для граждан и организаций; как предусмотрено в ч. 8 данной статьи, независимая экспертиза может проводиться физическими и юридическими лицами в инициативном порядке за счет собственных средств.

При этом установлен запрет на проведение независимой экспертизы физическими и юридическими лицами, принимавшими участие в разработке проекта административного регламента, а также организациями, находящимися в ведении органа, являющегося разработчиком административного регламента; часть 9 данной статьи предписывает указывать срок, отведенный для проведения независимой экспертизы, при размещении проекта административного регламента в сети Интернет на соответствующем официальном сайте. При этом определен минимальный такой срок - он не может быть менее одного месяца со дня размещения проекта административного регламента в сети Интернет на соответствующем официальном сайте; в соответствии с ч. 10 данной статьи по результатам независимой экспертизы составляется заключение, которое направляется в орган, являющийся разработчиком административного регламента.

На орган, являющийся разработчиком административного регламента, возлагается обязанность рассмотреть все поступившие заключения независимой экспертизы и принять решение по результатам каждой такой экспертизы; непоступление заключения независимой экспертизы в орган, являющийся разработчиком административного регламента, в срок, отведенный для проведения независимой экспертизы, согласно ч. 11 данной статьи не является препятствием для проведения экспертизы, указанной в ч. 12 данной статьи, т.е. экспертизы проекта административного регламента уполномоченным органом государственной власти или уполномоченным органом местного самоуправления и последующего утверждения административного регламента.

В положениях ч. 12 и 13 статьи 13 регламентирована экспертиза проектов административных регламентов, проводимая уполномоченными органами государственной власти или уполномоченными органами местного самоуправления.

Предметом указанной экспертизы согласно ч. 12 данной статьи является оценка соответствия проектов административных регламентов требованиям, предъявляемым к ним комментируемым Законом и принятыми в соответствии с ним иными нормативными правовыми актами, а также оценка учета результатов независимой экспертизы в проектах административных регламентов.

В части 13 статьи 13 Федерального закона №210-ФЗ предусмотрено, что экспертиза проектов административных регламентов, разработанных федеральными органами исполнительной власти, а также органами государственных внебюджетных фондов РФ, проводится уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном Правительством РФ. Таким образом, следует ожидать издания соответствующего постановления Правительства РФ.

Экспертиза проектов административных регламентов, разработанных органами исполнительной власти субъектов РФ, и проектов административных регламентов, разработанных органами местного самоуправления, согласно ч. 13 статьи 13 проводится в случаях и порядке, которые установлены соответственно нормативными правовыми актами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами.

Согласно ч. 14 статьи 13 Федерального закона № 210-ФЗ порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнительными органами государственной власти субъекта РФ подлежит установлению высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Соответственно в ч. 15 данной статьи предусмотрено, что порядок разработки и утверждения административных регламентов предоставления муниципальных услуг устанавливается местной администрацией.

Административные регламенты разрабатываются исходя из требований к качеству и доступности государственных услуг, устанавливаемых стандартами государственных услуг, разработанными и утвержденными в соответствии с законодательством РФ. До утверждения стандартов государственных услуг административные регламенты разрабатываются с учетом требований к предоставлению государственных услуг, установленных законодательством РФ, а также с учетом рекомендаций Правительственной комиссии по проведению административной реформы. В случае если в процессе разработки проекта административного регламента выявляется возможность оптимизации (повышения качества) исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги) при условии соответствующих изменений нормативных правовых актов, то проект административного регламента вносится в установленном порядке с приложением проектов указанных актов.

Необходимо отметить то, что формирование института регламента предоставления муниципальных услуг в нашей стране осуществляется на основе учета и заимствования зарубежного опыта. Хотя прямого аналога термина "административный регламент" в других странах не существует, многие государства рассматривают вопросы упорядочения и формализации процедур взаимодействия и оказания государственных услуг в совокупности с их четкой регламентацией как один из основных элементов создания эффективного государства.

Например, термин administrative regulations в практике госорганов США носит, скорее, характер описания правил взаимодействия внутри ведомства и ведомства с его клиентами, напоминая по своему содержанию российский административный регламент .

В Великобритании такая система носит название стандартов работы с гражданами. Она включает определение для государственных служащих показателей работы с населением .

Во Франции, в соответствии с Законом о регулировании государственной службы от 12 апреля 2000 г., каждому государственному учреждению определены их обязательства по отношению к гражданам в соответствующих документах в электронном формате .

В странах Европейского Союза «"вопросы местного значения", и тем более "местный интерес" не носят постоянного, четко определенного состояния, очевидным становится вывод, что местное самоуправление является элементом системы межбюджетных, производственных, региональных и других отношений, связанных самым непосредственным образом с политическим, хозяйственным и социальным развитием страны» .

Как пишет Альфонсо Мария Чирере, «Современное развитие муниципальной хозяйственной деятельности связывается с рядом проблем ограничительного характера в части ее возможной реализации через предпринимательскую деятельность. Прежде всего это находит свое проявление в возможных нарушениях основного принципа рыночной экономики - правила конкуренции. Мы часто сталкиваемся с весьма щепетильными проблемами при проведении открытых конкурсов (тендеров) на исполнение публичных услуг. Формируя муниципальный заказ, муниципальные органы заинтересованы не только в менее затратном характере, но и в их качественном и гарантированном предоставлении. При этом сами конкурсные процедуры весьма несовершенны. Выбор исполнителя формализован и не допускает реализации политической власти муниципального образования. Попытки вывести конкурсные дела за границы рынка и поручить услуги лицу в обход открытого конкурса связаны с попыткой преодоления противоречий между обязательством построить рынок на основе конкуренции и необходимостью обеспечить публичный контроль над процессами, которые не могут зависеть только от экономических механизмов.

Услуги общего (публичного) характера не являются техническими либо инструментальными, они выражают права человека, социальные связи, приобщения и объединение» .

Можно сказать, что в зарубежных странах, особенно - в странах Евросоюза, накоплен богатый опыт организации и регламентации предоставления муниципальных услуг (которые там чаще именуются публичными услугами). Особенное внимание в настоящее время страны Евросоюза обращают на то, чтобы регламентация муниципальных слуг не препятствовала свободной конкуренции между хозяйствующими субъектами, стремящимися к получению муниципальных заказов. Думается этот опыт является очень ценным для современной России.

  • Федеральный закон от 17.07.2009 N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизенормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" // "Собрание законодательства РФ", 20.07.2009, N 29, ст. 3609.
  • Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 N 96 "Об антикоррупционнойэкспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов"(вместе с "Правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативныхправовых актов и проектов нормативных правовых актов", "Методикой проведенияантикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов") // "Собрание законодательства РФ", 08.03.2010, N 10, ст.1084.
  • См.: Федосеева Н.Н., Заклязминская А.Н. Административные регламенты: инструменты современного государственного управления и новый институт административного права // Административное право и процесс. 2010. N 5. С. 14 - 17. С. 15.
  • Там же. С. 15
  • Там же.
  • Тимофеев Н.С. Местное хозяйство и его роль в развитии местного самоуправления (постановка проблемы) // Конституционное и муниципальное право. 2010. N12. С. 48- 54.
  • Чичере Мария Альфонсо. Местное самоуправление и предоставление муниципальных услуг в рамках законодательства Итальянской Республики и Европейского союза // Актуальные проблемы развития местного самоуправления в России и зарубежом. М., 2009. С. 224 - 225.

Стандартизация и регламентация, административные регламенты: требования и методические подходы к разработке, организация деятельности по стандартизации и регламентации

Одним из основных направлений в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах определена стандартизация и регламентация деятельности органов публичной власти.

Цели и задачи внедрения административных регламентов

Ключевыми целями проведения стандартизации и регламентации деятельности органов публичной власти являются:

    повышение уровня качества и доступности государственных и муниципальных услуг;

    повышение уровня удовлетворенности получателей государственных и муниципальных услуг их качеством и доступностью;

    ориентация органов государственной власти и местного самоуправления и их служащих на интересы получателей государственных и муниципальных услуг;

    повышение уровня открытости деятельности органов государственной власти и местного самоуправления;

    создание дополнительных стимулов для результативной деятельности государственных и муниципальных органов, их служащих в сфере предоставления государственных (муниципальных) услуг;

    укрепление доверия граждан к органам государственной власти и местного самоуправления.

Внедрение административных регламентов обеспечивает установление персональной ответственности лиц, принимающих решения, устранение анонимности административных процессов и решений. Административные регламенты призваны ограничить поле административного усмотрения должностного лица, принимающего решение, и исполнителей путем «прописывания» разрешенных вариантов решения типовых вопросов, а также процедур согласования и апелляции.

Административные регламенты должны задавать «шкалу» качества предоставления услуги (исполнения функции), что крайне важно для органов публичной власти, у которых нет объективных рыночных измерителей результативности. Принятие административных регламентов создаст постоянно действующий механизм совершенствования исполнения органами публичной власти процессов предоставления услуг (исполнения функций).

Для достижения поставленных целей разработка каждого административного регламента и создание в целом системы административных регламентов должно быть направлено на решение следующих задач:

сокращение:

    сроков получения услуги посредством оптимизации процедур, составляющих процесс предоставления услуги (исполнения функции);

    сроков ожидания в очереди для получения услуги за счет увеличения количества сотрудников, принимающих документы и (или) оптимизации процедур приема документов у заявителя;

    количества требуемых от заявителей документо

повышение:

    комфортности ожидания в помещениях органов публичной власти;

    качества информирования граждан о предоставляемых услугах;

    введение возможности предоставления услуг без необходимости личного посещения (в том числе без повторного посещения);

    включение в административные регламенты конкретных показателей эффективности предоставления услуги;

    автоматизация отдельных административных процедур;

    регламентация межведомственного взаимодействия, в том числе с применением электронных способов обмена информацией;

    внедрение гибкой системы распределения функций между специалистами в зависимости от количества получателей услуг и очередности;

    совершенствование информационной работы с населением: внедрение форм работы по информированию через Интернет, электронную связь, телефонный автоответчик;

    применение принципов «одного окна», в том числе при предоставлении нескольких государственных и муниципальных услуг;

    возможность записи на прием (по телефону, Интернет и пр.);

    унификация сходных процедур;

    внедрение электронного документооборота.

Построение процессной модели как основа регламентации

При разработке административных регламентов должна быть сформирована единая процессная модель организации деятельности органа исполнительной власти с учетом возможностей современных информационно-коммуникационных технологий. Эта модель является основой для формирования ведомственной программы информатизации на среднесрочную и долгосрочную перспективу.

Поскольку в ходе административной реформы поставлены задачи комплексной модернизации административных процессов, что, в частности, предполагает персональную ответственность за административные действия и решения и создание системы поддержания эффективной работы административных регламентов, регламенты не должны превращаться в бесполезный набор невыполняемых правил и предписаний.

Международная практика показывает, что прямых аналогов создания подобных систем в органах исполнительной власти нет, традиционно механизмы жёсткой регламентации заменяются административной практикой с иными механизмами контроля.

Однако задачи подобного рода решались в бизнесе, причём в настоящее время данное направление является быстро распространяющимся и наиболее популярным.

Принципы менеджмента качества являются основополагающими для функционирования многих бизнес – организаций. Процессная модель предполагает внедрение этих принципов в органы исполнительной власти для повышения эффективности и результативности работы.

Система менеджмента качества считается сегодня наиболее проработанным стандартом эффективного управления. Смысл её внедрения – перестроить работу организации на основе учета потребительского качества, то есть тех требований, которые к продукции предъявляет потребитель.

Такой подход может быть эффективен и при реализации процессов предоставления государственных услуг. Критерием качества таких процессов является удовлетворенность потребителя, который эти услуги потребляет.

Приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 18 декабря 2008 г. № 471-ст утвержден национальный стандарт Российской Федерации «Системы менеджмента качества. Требования. ГОСТ Р ИСО 9001-2008», в котором последовательно описаны все элементы процессного подхода.

Применение процессного подхода для решения вышеназванных задач позволяет устранить фрагментарность в работе, организационные и информационные разрывы, дублирование, нерациональное использование финансовых, материальных и кадровых ресурсов. Описание деловых процессов ведется по принципу сверху вниз, т.е. первоначально создается верхний уровень процессов, непосредственно обеспечивающих выполнение функций. Далее из процессов верхнего уровня выделяются ключевые или проблемные процессы. Такая методика анализа позволяет не потерять из вида главные функциональные обязанности органа местного самоуправления.

Процессный подход требует комплексного изучения различных сторон жизни организации – правовых основ и правил деятельности, оргструктуры, функций и показателей результатов их исполнения, интерфейсов, ресурсного обеспечения, организационной культуры. В результате анализа создается модель деятельности «как есть». Обработка этой модели с помощью различных аналитических методов позволяет проверить, насколько деловые процессы рациональны, а также определить, является ли та или иная операция ориентированной на выполнение функции, на общественно значимый конечный результат или излишней бюрократической процедурой.

Анализ и оценка деловых процессов позволяют подойти к обоснованию стандартов их выполнения, допустимых рисков и диапазона свободы принятия решений исполнителями, предельных нормативов затрат ресурсов на единицу эффекта. По существу, это те параметры, которые должны отслеживаться в регламентах для обеспечения прозрачности и подконтрольности различных административных звеньев управления.

В ходе анализа деловых процессов детально исследуются сферы ответственности подразделений ведомства, его руководителей и сотрудников. Это позволяет установить «адреса владельцев» деловых процессов, в результате чего эти процессы перестают быть «бесхозными», создаются условия для разработки и внедрения систем стимулирования и ответственности за конечные результаты, определяются моменты и процедуры передачи ответственности.

На основе проведенного анализа в модели процессов «как есть» вносятся изменения и формируются модели «как должно быть», основные элементы которых и должны быть закреплены в административных регламентах. В случае необходимости проектируются процессы, которые ранее отсутствовали, но являются необходимыми для выполнения функций органа. Исключаются излишние процессы. Для процессов проектируется система управления: определяется владелец процесса, точки контроля, контролируемые параметры, формируется система управления деловыми процессами, которая включает планирование, реализацию процессов и контроль исполнения.

Построение модели делового процесса схематично можно представить в виде следующей последовательности действий:

    определяется исходная информация для выполнения функции (вход функции),

    определяются исполнители функции и их роли,

    определяется внешний пользователь функции (ее выход).

Законодательная основа разработки административных регламентов

Обязательность разработки и утверждения административных регламентов муниципальных услуг на законодательном уровне закреплена Федеральным законом от 27 июля 2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее – Федеральный закон № 210-ФЗ). В названном Федеральном законе отдельная глава посвящена требованиям к разработке и структуре административных регламентов и стандартов предоставления государственных и муниципальных услуг.

Федеральный закон №210-ФЗ дает следующее определение административного регламента:

административный регламент – нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги.

Таким образом, разрешилась пятилетняя дилемма: регламент и стандарт – это один документ или два. По сути, обозначен полный отказ от разработки стандарта предоставления государственных и муниципальных услуг в виде отдельного документа. В соответствии со ст. 12 Федерального закона № 210-ФЗ, стандарт предоставления государственных и муниципальных услуг является лишь разделом административного регламента, по факту заменяя предусмотренный постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)» (далее – федеральный порядок разработки административных регламентов) раздел «Требования к порядку исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги)».

Кроме того, статьей 29 Федерального закона № 210-ФЗ предусматривается, что административные регламенты должны быть разработаны и приняты, а информация о них должна быть включена в соответствующие реестры государственных услуг и реестры муниципальных услуг в течение двух лет со дня вступления в силу указанного закона. Административные регламенты, принятые до дня вступления в силу Федерального закона № 210-ФЗ, должны быть приведены в соответствие с положениями данного нового Федерального закона не позднее 1 июля 2012 года.

В рамках проведения административной реформы в Российской Федерации практически во всех субъектах Российской Федерации были приняты соответствующие порядки разработки административных регламентов на основе федерального порядка разработки административных регламентов. Аналогично и в муниципальных образованиях такие порядки были разработаны. После принятия Федерального закона № 210-ФЗ ранее принятые нормативные правовые акты, устанавливающие требования к разработке и структуре административных регламентов, должны быть приведены в соответствие с Федеральным законом № 210-ФЗ.

Отметим, что концептуально подходы к системе регламентации деятельности органов публичной власти не изменились.

Прежде всего, административные регламенты разрабатываются для каждой функции (услуги), исполняемой органом публичной власти. При разработке административного регламента должны быть решены следующие управленческие задачи:

    оптимизация показателей исполнения функции (предоставления услуги), в том числе в интересах граждан и организаций, реализация прав и обязанностей которых обеспечивается исполнением государственной функции (предоставлением услуги);

    упрощение административных процедур, включая устранение избыточных административных действий и процедур, стадий (этапов) их исполнения;

    уменьшение сроков исполнения административных действий и процедур;

    устранение необоснованных обременений для граждан и организаций;

    сокращение затрат (всех видов ресурсов) граждан и организаций в связи с исполнением функций (предоставлением услуг);

    доступность для граждан и организаций информации об исполнении функции (предоставления услуги);

    возможность оперативного контроля исполнения функции (предоставления услуги);

    возможность установления персональной ответственности должностных лиц за соблюдением требований административных регламентов по каждой административной процедуре или действию при исполнении функции (предоставления услуги).

Структура и содержание административных регламентов

В соответствии с Федеральным законом № 210-ФЗ структура административного регламента должна содержать разделы, устанавливающие:

1)общие положения;

2)стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги;

3)состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур в электронной форме;

4)формы контроля за исполнением административного регламента;

5)досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, а также должностных лиц, государственных или муниципальных служащих.

Рассмотрим более подробно содержание каждого из разделов.

Раздел «Общие положения»

Раздел «Общие положения» определяет место функции (услуг) как в привязке к органу (или органам власти в случае межведомственного характера исполнения функции), а также в системе правового регулирования.

В разделе «Общие положения» должно обязательно быть указано:

1)наименование функции (услуги);

2)наименование органа власти, непосредственно исполняющего функцию (предоставляющего услугу). Если в исполнении функции (предоставлении услуги) участвуют также иные органы публичной власти, то указываются все органы и организации, без обращения в которые заявители не могут получить услугу, либо обращение в которые необходимо для исполнения функции (предоставления услуги). В случае взаимодействия органов власти при предоставлении услуги должно быть проведено согласование проекта административного регламента;

3)перечень нормативных правовых актов, непосредственно регулирующих исполнение функции (предоставление услуги), с указанием реквизитов нормативных правовых актов и источников их официального опубликования. Целесообразно одновременно с разработкой проекта регламента провести инвентаризацию нормативно-правовой базы, регулирующей исполнение функции (предоставление услуги);

4)описание результатов исполнения функции (предоставления услуги), а также указание на юридические факты, которыми заканчивается исполнение функции (предоставление услуги), в том числе при наличии – отказ в предоставлении услуги;

5)описание заявителей, а также физических и юридических лиц, имеющих право в соответствии с законодательством Российской Федерации либо в силу наделения их заявителями в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, полномочиями выступать от их имени при взаимодействии с соответствующими органами исполнительной власти, органами местного самоуправления и организациями при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги).

Раздел «Стандарт предоставления услуги»

Общие требования к описанию стандарта услуги

Первоначально выделим те параметры услуги, которые поддаются стандартизации:

2.Компетентность.

3.Вежливость.

4.Равное обращение.

5.Конечный эффект.

6.Доступность.

7.Информированность.

8.Издержки.

9.Окружающая среда ожидания услуги.

При разработке стандартов услуг следует придерживаться следующих основных принципов стандартизации, которые выкристаллизовались практикой. Итак, стандарты должны быть:

    осмысленными для потребителей. Для этого они должны покрывать те элементы услуги, которые измеримы и видимы;

    разработаны в процессе консультаций с клиентами (обратной связи);

    реалистичными, базироваться на анализе, соответствовать целям программ и быть достижимыми. С другой стороны, они должны быть амбициозными;

    достигаться на существующем уровне финансирования;

    использоваться для измерения результативности;

    постоянно пересматриваться.

В последние годы существенной частью нормативной базы работы с документами стали административные регламенты исполнения государственных функций и административные регламенты предоставления государственных услуг (далее – административные регламенты). Указанные регламенты содержат не только описание управленческих процедур и действий, но и требования к оформлению и обработке документов, срокам их подготовки и выдачи, схемы прохождения потоков документации, формы документов, регистрационных журналов и т.д.

Проблемы и перспективы

Тема разработки и применения административных регламентов является новой и многоплановой и, следовательно, не все вопросы здесь решены.

Большую проблему представляет увязка положений принимаемых регламентов с действующими правилами, инструкциями и другими нормативными актами. Вызывает много вопросов существующее разделение административных регламентов на регламенты исполнения государственных функций и регламенты предоставления государственных услуг, их структура и информационное наполнение. Сама идея регламентации административных процедур не вызывает сомнения, но нет полной ясности в том, насколько детальной должна быть эта регламентация. Например, закрепление в регламенте требований не только к итоговому документу и срокам его подготовки, но и к отдельным действиям в рамках этой работы может препятствовать внедрению более совершенных управленческих технологий. Насколько оправданным является включение в каждый регламент общих положений, касающихся оборудования служебных помещений, информационных материалов для посетителей, деловой этики? Например, административные регламенты содержат следующие положения:

При ответах на телефонные звонки и устные обращения специалисты подробно и в вежливой (корректной) форме информируют обратившихся по интересующим их вопросам. Ответ на телефонный звонок должен начинаться с информации о наименовании органа, в который позвонил гражданин, фамилии, имени, отчестве и должности специалиста, принявшего телефонный звонок.

Время разговора не должно превышать 10 минут.

При невозможности специалиста, принявшего звонок, самостоятельно ответить на поставленные вопросы телефонный звонок должен быть переадресован (переведен) на другое должностное лицо или же обратившемуся гражданину должен быть сообщен телефонный номер, по которому можно получить необходимую информацию.

[…] Должностное лицо, предоставляющее государственную услугу, обязано предложить лицу воспользоваться стулом, находящимся рядом с рабочим местом данного должностного лица.

Отметим, что было бы очень хорошо, если бы должностное лицо придерживалось этих правил во всех случаях, а не только при соблюдении отдельного регламента. Сами же правила можно вынести в отдельный документ, имеющий для служащих универсальный характер, и не повторять их в сотнях регламентов.

Далеко не бесспорна и терминология, применяемая в административных регламентах. Так, использование в современных документах архаичного термина «присутственные места» вызывает вполне конкретные ассоциации с примерами из классической литературы.

В одной статье невозможно провести всесторонний анализ административных регламентов. Остановимся на отдельных вопросах, связанных с назначением и структурой этих документов.

Административные регламенты в контексте административной реформы

Появление рассматриваемых регламентов обусловлено проведением в нашей стране административной реформы. Ее первый этап проходил в 2003–2005 гг., а в настоящее время решаются задачи второго этапа, сформулированные в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 годах и Плане мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 годах , одобренных распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р. Концепция определила в качестве целей второго этапа реформы повышение качества и доступности государственных услуг; ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования; повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти. Для достижения этих целей необходимо решить ряд задач, одной из которых является внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти. В Концепции отмечается, что отсутствие стандартов качества и доступности государственных услуг не позволяет упорядочить и конкретизировать обязательства органов исполнительной власти перед обществом, т.е. обязательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, обусловленные законами, иными нормативными правовыми актами, договорами или соглашениями, перед физическими или юридическими лицами, а также внедрить процедуры контроля и оценки деятельности органов исполнительной власти.

В соответствии с Концепцией в первую очередь должны быть разработаны и внедрены стандарты массовых общественно значимых государственных услуг, непосредственно затрагивающих права и свободы граждан, в частности, связанные с государственной регистрацией прав на недвижимое имущество и сделок с ним, выдачей паспорта гражданина Российской Федерации, регистрацией и трудоустройством безработных граждан и др. Эти мероприятия должны быть скоординированы с работами, проводимыми в области внедрения информационно-коммуникационных технологий, прежде всего в рамках федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002–2010 годы)». Ответственными за реализацию административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 гг. являются Правительственная комиссия по проведению административной реформы, комиссии по проведению административной реформы, создаваемые в субъектах Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Нормативная база и основные понятия в области подготовки административных регламентов

В настоящее время готовятся проекты федеральных законов об административных регламентах в органах исполнительной власти и о стандартах государственных услуг, разрабатываются перечни и стандарты государственных услуг, оказываемых на федеральном уровне.

Постановлением Правительства РФ от 11.11.2005 № 679 утвержден Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг (далее – Порядок). Для конкретизации положений этого документа Минэкономразвития России были подготовлены и разосланы (письмо от 16.02.2006 № 1883-АШ/Д05) Методические рекомендации по разработке административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг (далее – Методические рекомендации).

Порядок, принятый Постановлением Правительства РФ от 11.11.2005 № 679, устанавливает общие требования к разработке и утверждению административных регламентов федеральными органами исполнительной власти. Его положениями рекомендовано руководствоваться и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. На основе указанного Порядка органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации принимают правовые акты с аналогичным названием, например, приняты Правительством Мурманской области (постановление от 06.09.2006 № 353-ПП), Администрацией Смоленской области (постановление от 22.09.2006 № 343), Администрацией Архангельской области(постановление от 30.01.2007 № 9-па) и др. Административные регламенты принимаются также и органами местного самоуправления, например Административный регламент администрации города Чебоксары по выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию (утвержден постановлением от 11.01.2007 № 3).

Федеральное законодательство предусматривает использование термина "административный регламент" для трех видов нормативных правовых актов. Так, в Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти (утвержден постановлением Правительства РФ от 19.01.2005 № 30) говорится об административном регламенте федерального органа исполнительной власти , который включает:

■ регламент федерального органа исполнительной власти,

■ административные регламенты исполнения государственных функций;

■ административные регламенты предоставления государственных услуг;

■ должностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти.

В Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 годах под административным регламентом исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг понимается нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти или органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, определяющий последовательность действий органа исполнительной власти (административные процедуры), обеспечивающий исполнение государственных функций, включая предоставление государственных услуг, эффективную работу структурных подразделений и должностных лиц, реализацию прав граждан и организаций.

В подготовленных Минэкономразвития России Методических рекомендациях даны следующие определения:

■ административный регламент предоставления государственной услуги – нормативный правовой акт, определяющий сроки и последовательность действий и/или принятия решений федерального органа исполнительной власти, влекущих возникновение, изменение или прекращение правоотношений или возникновение (передачу) документированной информации (документа) в связи с непосредственным обращением (заявлением) гражданина или организации в целях реализации их прав, законных интересов либо исполнения возложенных на них обязанностей в соответствии с законодательством Российской Федерации;

■ административный регламент исполнения государственной функции – нормативный правовой акт, определяющий сроки и последовательность действий и/или принятия решений федерального органа исполнительной власти, влекущих возникновение, изменение или прекращение правоотношений или возникновение (передачу) документированной информации (документа), не связанных с непосредственным обращением (заявлением) гражданина или организации.

Опыт разработки и применения административных регламентов показал, что критерии отнесения деятельности (полномочий) к услуге или функции не работают в тех условиях, когда реализуемое органом власти полномочие включает в себя в виде административных процедур как услуги, так и функции. Выходом из такой ситуации является разработка «смешанных» регламентов. В этой связи необходимо сказать об изменениях, намечаемых в области разработки административных регламентов.Минэкономразвития России подготовлены и внесены на рассмотрение Правительственной комиссии по проведению административной реформы предложения по внесению изменений в Порядок разработки и утверждения административных регламентов, которые предусматривают исключение разделения административных регламентов на регламенты исполнения государственных функций и регламенты предоставления государственных услуг.

Структура административных регламентов

Наименование административного регламента формируется следующим образом: Административный регламент <наименование федерального органа исполнительной власти > по исполнению государственной функции, предоставлению государственной услуги <наименование государственной функции или государственной услуги >.

Например, административные регламенты исполнения государственных функций получают следующие названия:

Административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки по исполнению государственной функции по признанию документов об ученых званиях по кафедре, полученных за рубежом (утвержден приказом Минобрнауки России от 08.12.2006 № 307);

Административный регламент исполнения Федеральной регистрационной службой государственной функции по предоставлению в установленном порядке информации физическим и юридическим лицам о зарегистрированных организациях (утвержден приказом Минюста России от 14.12.2006 № 362).

Административные регламенты предоставления государственных услуг могут иметь следующие названия:

Административный регламент Федеральной службы по труду и занятости по предоставлению государственной услуги содействия гражданам в поиске подходящей работы, а работодателям в подборе необходимых работников (утвержден приказом Минздравсоцразвития России от 03.07.2006. № 513);

Административный регламент Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по предоставлению государственной услуги "Ведение государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства" (утвержден приказом Минэкономразвития России от 14.11.2006 № 376).

Наименование государственной функции, государственной услуги приводится дословно из перечня наиболее приоритетных регламентов, утверждаемого Правительственной комиссией по проведению административной реформы. В случае если регламент не включен в данный перечень, наименование функции или услуги приводится из Положения о федеральном органе исполнительной власти.

Административный регламент исполнения государственной функции имеет разделы "Общие положения" и "Административные процедуры"; административный регламент предоставления государственной услуги –"Общие положения", "Требования к порядку предоставления государственной услуги", "Административные процедуры".

Раздел «Общие положения» состоит из трех подразделов.В первом указывается государственная функция или услуга в той формулировке, в которой она была дана в установившем ее нормативном правовом акте. Второй подраздел содержит ссылки на нормативные правовые акты, регулирующие исполнение функции или предоставление услуги. Третий подраздел содержит наименование федерального органа исполнительной власти, исполняющего функцию или предоставляющего услугу. В случае если в исполнении функции или предоставлении услуги участвуют несколько федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных органов и организаций, указываются все участвующие в этом процессе органы и организации, а также формы их участия.

Раздел «Требования к порядку предоставления государственной услуги » состоит из четырех подразделов.

В подразделе «Порядок информирования о государственной услуге» приводятся:

■ описание конечного результата предоставления государственной услуги (предоставление выписки из реестра, заключения, выдача справки и др.);

■ способ получения сведений о местах нахождения и графике работы структурных подразделений органов исполнительной власти, предоставляющих государственную услугу;

■ перечень необходимых для получения государственной услуги документов, их формы, способ получения, в том числе в электронной форме;

■ справочные телефоны структурных подразделений органов исполнительной власти, предоставляющих государственную услугу;

■ адреса официальных сайтов и электронной почты органов исполнительной власти, предоставляющих государственную услугу;

■ порядок получения консультаций;

■ обязанности должностных лиц при ответе на телефонные звонки, устные и письменные обращения граждан или организаций, требования к форме и характеру взаимодействия должностных лиц и получателей государственной услуги;

■ требования к удобству и комфорту мест предоставления государственной услуги, включая необходимое оборудование мест ожидания, получения информации и заполнения необходимых документов.

Отдельно приводятся сведения о материалах, размещаемых на стендах в местах предоставления государственной услуги, в том числе:

■ информация о порядке предоставления государственной услуги;

■ перечень органов государственной власти и местного самоуправления, организаций, в которые необходимо обратиться гражданам или организациям, с описанием конечного результата обращения в каждый из указанных органов (организаций);

■ адреса и время приема в органах государственной власти, местного самоуправления, организациях, последовательность их посещения;

■ перечень, формы и образцы заполнения документов;

■ сведения о материалах, которые должны быть размещены в сети Интернет на сайте органа исполнительной власти, предоставляющего государственную услугу.

В подразделе «Условия и сроки предоставления государственной услуги» описаны условия и максимально допустимые сроки:

■ прохождения административных процедур, необходимых для получения услуги;

■ выдачи документа, являющегося результатом предоставления государственной услуги;

■ ожидания в очереди при подаче и получении документов;

■ продолжительности приема у должностного лица.

В подразделе «Перечень оснований для отказа в предоставлении государственной услуги» приводится перечень оснований для отказа в предоставлении услуги.

В подразделе «Другие положения, характеризующие требования к предоставлению государственной услуги, установленные федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации» могут приводиться требования:

■ к платности предоставления услуги (например, размер установленной государственной пошлины и др.);

■ порядку взаимодействия физических и юридических лиц с государственным органом, предоставляющим государственную услугу, включая описание способов, позволяющих осуществить взаимодействие без личной явки в федеральный орган исполнительной власти.

Раздел «Административные процедуры» содержит два подраздела.

В подразделе «Описание последовательности действий при осуществлении государственной функции или предоставлении государственной услуги » приводится описание действий, необходимых для исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги). Оно должно сопровождатьсяблок-схемой алгоритма прохождения административной процедуры. В том случае если в рамках функции выделяются обособленные блоки, их описание выносится в отдельный раздел (например, Переоформление лицензии; Аннулирование лицензии и т.д.).

В регламенте положения нормативных правовых актов приводятся только в тех случаях, когда они непосредственно регламентируют отдельные административные действия и их параметры (сроки, процедуры, критерии принятия решений и т.д.).

Подробное описание последовательности действий при исполнении государственной функции или предоставлении государственной услуги, в том числе в графическом и схематическом виде, может быть отражено в приложениях к административному регламенту.

Описание каждого административного действия содержит следующие обязательные элементы:

■ юридические факты, являющиеся основанием для начала действия;

■ должностное лицо, ответственное за выполнение действия;

■ максимальный срок выполнения действия;

■ права и обязанности должностного лица, в том числе решения, которые могут или должны быть приняты должностным лицом, а при возможности различных вариантов решения – критерии или процедуры выбора вариантов решения;

■ формы и порядок контроля за совершением действий и принятием решений;

■ способ фиксации результата выполнения действия, в том числе в электронной форме (если способ фиксации результата выполнения действия не указан, то действие считается исполненным в соответствии с правилами делопроизводства федерального органа исполнительной власти);

■ результат действия и порядок передачи результата.

В подразделе «Порядок обжалования действия (бездействия) и решений, осуществляемых (принятых) в ходе исполнения государственной функции и предоставления государственной услуги на основании административного регламента » приводятся сведения о порядке обжалования гражданами и организациями действий (бездействий) и решений, осуществляемых (принятых) в ходе выполнения административного регламента, включая имя и должность лица, ответственного за прием жалоб, график его работы, типовые формы обращений (жалоб). Указываются также номер телефона, адрес электронной почты, по которым можно сообщить о нарушении должностным лицом положений административного регламента.

А.Ю. Чуковенков, канд. ист. наук, зам. директора Учебно-методического центра документоведения и управления фирмы «Межрегионсервис»

В связи с объективной ограниченностью применения механизмов НГУ в практике государственных организаций получил развитие альтернативный подход к оценке и контролю деятельности ОИВ, основанный на модернизированных бюрократических инструментах. Этот путь связан с разработкой административных регламентов и стандартов. Вместе с тем стандарты и регламенты не следует рассматривать как самоцель, они представляют собой необходимое звено перехода к управлению, ориентированному на результат. Конечные цели регламентации и стандартизации состоят в повышении качества государственных услуг, обеспечении их доступности для граждан и организаций, ориентации деятельности ОИВ па интересы пользователей, повышение качества и эффективности административно-управленческих процессов в ОИВ.

Административный регламент - нормативный правовой акт ОИВ , определяющий сроки и последовательность действий ОИВ (административные процедуры ), порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами , а также с другими ОИВ и организациями. Если связать административный регламент лишь с предоставлением услуг, то можно определить его короче: нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги (Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг").

Особенность административных регламентов состоит в детализации административно-управленческих процессов на основе подробных описаний их форматов, которые связывают воедино цели и задачи с ресурсами, определяют порядок исполнения полномочий и предоставления государственных услуг, а также порядок контроля исполнения, устанавливают режим открытости информации. Значимость административных регламентов обусловлена и возможностью измерения эффективности функционирования органов власти, что особенно важно при отсутствии рыночных механизмов измерения эффективности.

Административный регламент может рассматриваться в качестве правовой формы административно-публичной деятельности наряду с такими административными правовыми актами, как указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, приказы, правила, инструкции. Основное отличие административных регламентов от других нормативных правовых актов состоит в том, что административные регламенты содержат сроки и последовательность действий (административных процедур) ОИВ, порядок взаимодействия его структурных подразделений и должностных лиц, а также его взаимодействия с другими ОИВ и организациями при исполнении государственных функций и предоставлении государственных услуг ФОИВ и региональными ОИВ.

Административные, по сути, процедурные регламенты являются дополнением к системе контрактов и заменяют их в тех сферах, где контракты применены быть не могут. Если на контрактной основе в принципе могут быть построены отношения министерства с находящимися в его ведении агентствами и службами, а служб и агентств, в свою очередь, с подведомственными им бюджетными учреждениями и предприятиями, то отношения внутри ведомств, между различными министерствами, агентствами и службами могут быть лишь регламентированы и стандартизированы в соответствии с законодательством.

Разработанные регламенты ОИВ должны утверждаться только министрами или руководителями тех служб и агентств, руководство которыми осуществляет непосредственно Президент РФ или Правительство РФ. Таким образом, базовой проблемой является то, что разработка административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг должна осуществляться фактически самими ОИВ, которые потом будут выполнять эти функции и оказывать услуги. Отсюда сомнения в том, что разработчики таких регламентов и стандартов захотят значительно изменить сложившиеся правила организации своей работы. Правовые же механизмы воздействия на них не предусмотрены.

Первыми нормативными актами в сфере регламентации стали постановления Правительства РФ "О Типовом регламенте взаимодействия ФОИВ" и "О Типовом регламенте внутренней организации ФОИВ". Эти документы определяют систему регламентов, которые призваны упорядочить иерархические взаимодействия, специфицировать права и обязанности ОИВ.

Одновременно, началась разработка административных регламентов в ОИВ, перечня и стандартов государственных услуг, оказываемых па федеральном уровне. Была поставлена задача сформировать в итоге единую функционально-процессную модель организации деятельности ОИВ с учетом возможностей современных информационно-коммуникационных технологий. Вслед за этими правовыми установлениями многие субъекты РФ также установили обязанность своих органов разрабатывать и утверждать собственные административные регламенты.

Результатом явилось массовое принятие административных регламентов, как на федеральном, так и на региональном уровнях. За период с 2006 по 2010 г. федеральными ОИВ было утверждено в установленном порядке свыше 450 административных регламентов, свыше 6000 административных регламентов утверждено на региональном, более 4000 - на местном уровне.

В постановлении Правительства РФ от 11.11.2005 № 679 "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" определено, что "административные регламенты исполнения государственных функций и административные регламенты предоставления государственных услуг определяют сроки и последовательность действий (административные процедуры) федерального органов исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также его взаимодействия с другими федеральными органами исполнительной власти и организациями при исполнении государственных функций или предоставлении государственных услуг федеральными органами исполнительной власти". Таким образом, как отмечалось выше, регламент содержит последовательность действий по осуществлению функции. В основе такого понимания лежат подходы частного сектора при описании и регламентации деловых процессов, при которых описывается каждая операция.

Различия между двумя типами регламентов (исполнения функций и предоставления услуг) согласно Порядку разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг, утвержденному постановлением Правительства РФ от 11.11.2005 К? 679, состоят только в одном разделе: регламент предоставления государственных услуг содержит дополнительный раздел "Требования к порядку предоставления государственной услуги", в котором описаны требования к порядку информирования о государственной услуге; срокам предоставления услуги; перечню оснований для отказа в предоставлении государственной услуги; другие положения, характеризующие требования к предоставлению государственной услуги, установленные федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ. Ключевая идея данного раздела - сформировать требования к качеству государственной услуги.

В принципе представляется крайне продуктивным соединение, по сути, регламента и стандарта в одном документе. Второй раздел названного Порядка "Требования к административным регламентам исполнения государственных функций и административным регламентам предоставления государственных услуг" описывает стандарт предоставления услуги, и, как показала практика, федеральные ОИВ существенно расширяют перечень параметров, входящих в этот раздел, по сравнению с требованиями Порядка. Тем самым достигаются обе цели - регламентация действий государственных служащих и стандартизация процедуры взаимодействия заявителя с органами власти. Процедура утверждения регламента позволяет существенно повысить уровень требований к оптимизации административных процедур и порядку взаимодействия с заявителем, при этом она не является излишне громоздкой.

Крайне важными являются требования к оптимизации административных процедур, указанные в Порядке. Приведенные в Порядке критерии (устранение избыточных административных процедур; упрощение действий и административных процедур, включая уменьшение сроков исполнения действий и административных процедур; предоставление информации о действиях и об административных процедурах гражданам и организациям; возможность установления персональной ответственности должностных лиц за соблюдение требований административных регламентов по каждому действию или административной процедуре), а также требования к описанию в регламенте отдельных действий служащих позволяют не только существенно усовершенствовать процедуры, но и обеспечить полноценную антикоррупционную экспертизу. Кроме того, как показала практика, сам факт публикации текста регламента в сети Интернет вызывает значительный интерес участников рынка и общественных организаций, однако процедуры привлечения заинтересованных лиц, в том числе на уровне общественного обсуждения, в том числе с использованием сети Интернет, еще не отработаны, хотя обладают значительным потенциалом.

Регламент должен отвечать своему назначению и выполнять те функции, которые на него возложены, т.е., с одной стороны, упорядочивать деятельность ОИВ по реализации его отдельных полномочий, посредством четкой регламентации последовательности и порядка административных процедур, с другой - оптимизировать эти процедуры. Кроме того, в тексте регламента должны быть предусмотрены механизмы, обеспечивающие действие положений регламента, а именно:

порядок и формы контроля исполнения государственной функции (предоставления государственных услуг);

Порядок обжалования действий (бездействия) должностного лица, а также принимаемого им решения при исполнении государственной функции.

Соответственно, установлена следующая структура административного регламента, состоящая из пяти разделов:

  • 1) общие положения;
  • 2) требования к порядку исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги);
  • 3) административные процедуры;
  • 4) порядок и формы контроля исполнения государственной функции (предоставлением государственной услуги);
  • 5) порядок обжалования действий (бездействия) должностного лица, а также принимаемого им решения при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги).

Все административные регламенты содержат не только описание управленческих процедур и действий, но и требования к оформлению и обработке документов, срокам их подготовки и выдачи, схемы прохождения потоков документации, формы документов, регистрационных журналов и т.д. Разрабатываемые регламенты должны представлять собой своеобразные интегральные документы, содержащие, с одной стороны, обязывающие требования законодательства к тому или иному процессу; с другой стороны, содержащие рекомендации по исполнению процесса и обеспечению его непрерывности. Унификация регламентирующих документов должна способствовать упрощению административных процедур.

Административный регламент ФОИВ состоит из регламента органа власти; административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг; должностных регламентов государственных служащих. Таким образом, выделяется несколько типов регламентов, каждый из которых обладает определенной спецификой.

Основной целью определения этапов построения административного регламента и электронного административного регламента является обеспечение процессов стандартизации и информатизации взаимодействия организаций федеральной исполнительной власти методологическими рекомендациями и отдельными инструктивными материалами, позволяющими:
    унифицировать процедуры формирования электронных административных регламентов; обеспечить контроль за достижением целей внедрения электронных административных регламентов в рамках оптимизации межведомственных административно-управленческих процессов в федеральной исполнительной власти Российской Федерации; обеспечить дальнейшее развитие и поддержку в актуальном состоянии электронных административных регламентов как средства, оптимизирующего административно-управленческие процессы в механизме государственной исполнительной власти.
В целом к настоящему моменту можно считать установленными и понимаемыми всеми заинтересованными сторонами следующие этапы оптимизации исполнительной власти (в том числе, создание АР и ЭАР, там, где это необходимо):
      Определение государственных функций, в том числе стандартизация, установление императивных свойств и фиксация в виде соответствующих подзаконных нормативных актов (потребность в государстве и гарантия, что она будет удовлетворена); Формализация процессов исполнения государственных функций - организации работ в рамках функций государства федеральной исполнительной властью; Оптимизация работ, в том числе за счет информационной поддержки; Формализация описания административно-управленческих процессов в соответствии со стандартом построения административного регламента, установление императивных свойств, разработка и внедрение стандартов (типовых) административных регламентов органов исполнительной власти; Разработка общих требований к процессам информатизации и использованию информационных ресурсов при исполнении административных регламентов в органах исполнительной власти; Создание административных регламентов и электронных административных регламентов в соответствие со стандартом и законом; Создание (модификация) информационных ресурсов в соответствие со стандартом и законом (ЭАР); Мониторинг процессов реорганизации, выработка дополнительных инструктивных материалов, подзаконных нормативных актов и т.п. для обеспечения достижения поставленных целей.
В рамках этих этапов работы по созданию АР и ЭАР межведомственного взаимодействия занимает свое место и также проходит в своей реализации определенный набор этапов, мнение о которых к настоящему моменту уже в целом сложилось в заинтересованных кругах. К основным этапам создания ЭАР относятся: Описание административно-управленческого процесса, результатом которого является алгоритм процесса, представленный в понятной и стандартной форме и позволяющий установить критические, затратные и результативные аспекты процесса; Формализация и оптимизация административно-управленческого процесса, результатом которого являются показатели эффективности, результативности, нормативы и контрольные значения для показателей, а также контрольные точки административно-управленческого процесса; Построение административного регламента. Результатом этапа является стандартизованный документ, содержащий норму конкретной работы для определенной организации-исполнителя в системе органов исполнительной власти - административный регламент. Этот результат должен позволить при внедрении (организации работы по регламенту) сократить затраты исполнения административно-управленческого процесса в целом за счет обеспечения контроля своевременности, качества и полноты исполнения работы. Построение ЭАР. Результатом этапа является стандартизованный документ (проект нормативного акта), содержащий норму конкретной работы по поводу создания, модернизации или использования информационных ресурсов в определенной организации-исполнителя в системе органов исполнительной власти - административный электронный регламент. Этот результат, также как и административный регламент, должен позволить при внедрении (организации работы по регламенту) сократить затраты исполнения административно-управленческого процесса в целом, повысить его качество за счет, например, однократного создания информационных ресурсов, устранения ряда рутинных операций и т.п.

8.1.Особенности описания административно-управленческих процессов взаимодействия ФОИВ

При описании регламента исполнения административно-управленческого процесса необходимо собрать сведения по тем разделам, которые в дальнейшем потребуется заполнять, составляя административный регламент (обоснование в отчете): В описании необходимо устанавливать (рекомендации по выполнению сбора сведений, в том числе по определению показателей результативности и эффективности, приведены в Приложении Г «Методика оценки эффективности реорганизации способа координации органов государственной исполнительной власти, взаимодействующих по поводу выполнения вмененных полномочий»): в преамбуле:
    назначение регламента - текст, содержащий явное указание на административно-управленческий процесс, регулируемый данным регламентом; область применения регламента - текст, прямо указывающий на типы организаций, которые могут быть вовлечены в административно-управленческие процессы, регулируемые данным регламентом;
в идентификации:
    наименование регламента - нуждается в унификации, поэтому в стандарте должен быть этот раздел с правилами присвоении имени регламенту. По смыслу является идентификационным кодом данного регламента; тип регламента - устанавливает место данного регламента в общем описании работы механизма исполнительной власти. Показывает группу (класс) данного регламента. Присваивается в соответствие с едиными правилами; тип ответственного исполнителя - наименование должности, занимающий которую несет персональную ответственность за показатели эффективности и результативности регулируемого регламентом процесса в целом; тип контролера, контролер - тип и наименование организации, ведающей контролем показателей эффективности по данному регламенту; тип потребителя - организация, лицо или круг лиц, имеющих потребность в результате работы процесса в целом. Данная позиция носит описательный характер; результат - описание результата регулируемого данным регламентом состава работ в целом. По заполнению данного раздела должны быть методические указания, при помощи которых конечный служащий, занятый разработкой регламента, сможет легко установить, данный процесс имеет результатом справку, экспертизу, лицензию и т.д. и т.п.; показатели результативности - измеримые величины, позволяющие установить, был результат заявленного качества или нет; показатели эффективности - измеримые величины, позволяющие установить качество работы всего процесса, регулируемого данным регламентом.
Диспозиция регламента должна содержать (рекомендации по выполнению сбора сведений, в том числе по определению показателей результативности и эффективности, приведены в Приложении Д: «Методические рекомендации по обследованию органов государственной исполнительной власти, взаимодействующих по поводу выполнения вмененных полномочий»): в общих сведениях:
    состав работ комплекса - упорядоченный перечень работ и краткая их характеристика; альтернативные работы - список работ (и указание на их принадлежность к соответствующим административно-управленческим процессам), которые не входят в данный процесс , однако исполнители в силу своей квалификации и должностных обязанностей могут их выполнять, когда не заняты работами, предписанными данным регламентом;
в описании комплекса:
    тип работы - работы служащих госсектора поддаются типизации. Одному типу служит один набор нормативных характеристик. Стандарт должен содержать методические рекомендации по определению типа работы (справочник); наименование работы - персональный идентификатор, служит для фиксации конкретной работы данного типа (например, тип «экспертиза» наименование «экспертиза документов заявителя»); исполнитель работы - наименование должности, занимающий которую персонально отвечает за исполнение данной работы; обязанности исполнителя - описание того, что именно делает исполнитель работы; права исполнителя - описание допустимого усмотрения исполнителя в рамках выполнения работы; ресурсы (время, информация) - сколько и в каком количестве необходимо исполнителю для того, чтобы сделать работу - времени, квалификации, сведений и т.п. (кроме должностного оклада); перечень опорных работ - перечень наименований работ комплекса, которые должны быть обязательно выполнены к началу данной работы; показатели результативности - измеримые показатели качества работы данного исполнителя.
Гипотеза регламента должна содержать следующие разделы (рекомендации по выполнению сбора сведений, в том числе по определению показателей результативности и эффективности, приведены в Приложении Д: «Методические рекомендации по обследованию органов государственной исполнительной власти, взаимодействующих по поводу выполнения вмененных полномочий»):
    инициализатор (источник сигнала о начале работ) - указание на конкретный тип: внешний (организации и/или люди), внутренний (органы власти и государственные служащие, действующие в рамках полномочий) и служебный (государственные служащие в рамках одного органа власти) в зависимости от типа административно-управленческого процесса; вид инициализации (сигнала) - один из заранее определенного набора инициализирующих процесс событий, возможных от конкретного источника (распоряжение, приказ, заявление и т.п.) и выраженный, как правило, документом. Каждый источник может подать ограниченное и вполне определенное количество сигналов. Конечный потребитель стандарта создания административного регламента должен иметь тривиальный способ выбора вида сигнала по типу источника (таблица, перечень); контроль инициализации (сигнала) - перечень сведений, идентифицирующих полноту сигнала и, следовательно, возможность начать работу; типы приостановки - перечень случаев, в результате которых работа процесса прекращается; описание приостановки - трактовка случая приостановки и вид промежуточного результата, предоставляемого источнику сигнала.
Санкция регламента в своем составе должна иметь перечень одинаковых по требованиям к содержанию блоков:

исполнитель - показатель - санкция нарушения - санкция поощрения , где

    исполнитель - принимает значения «исполнитель работы» или «ответственный исполнитель», показатель - последовательно принимает значения всех показателей результативности, обозначенных в соответствующем месте описания работы (диспозиции); санкция нарушения - конкретные дисциплинарные меры, которые должны постичь исполнителя, если не выполнен именно этот показатель; санкция поощрения - конкретные поощрительные меры, которые должны постичь исполнителя, если именно этот показатель перевыполнен.

8.2.Оптимизация сценариев реализации административно-управленческих процессов

При построении и оптимизации регламента исполнения административного процесса необходимо подвергнуть анализу нормативную документацию, определяющую порядок выполнения соответствующих действий, права и обязанности участвующих в выполнении процесса сторон и:
    Выделить элементарные операции, инцидентные процессу; Составить список используемых и порождаемых в процессе исполнения операций документов; Отсечь операции, не относящиеся непосредственно к выполнению процесса (такие операции, как правило, инцидентны другому административному процессу, выполняемому параллельно с регламентируемым); Выявить порядок выполнения инцидентных процессу операций (определить опорные операции); Выявить операции, которые могут выполняться одновременно; Определить исполнителей операций и состав и объем используемых при выполнении операций ресурсов; Определить источники информации, используемой в ходе исполнения процесса; Построить и оптимизировать сетевой график исполнения процесса; Выработать рекомендации по использованию имеющихся и созданию необходимых баз (хранилищ) данных, используемых и порождаемых в ходе выполнения административного процесса; Выявить ресурсы, которые могут быть исключены из числа используемых благодаря переходу к новой (электронной) технологии выполнения процесса или расход которых может быть уменьшен; Произвести расчет показателей эффективности регламента (объема сэкономленных ресурсов, уменьшения времени выполнения, повышения надежности результатов и качества выполнения процесса, уменьшения риска утечки конфиденциальной информации и возникновения ошибок); При необходимости, пересмотреть регламент с целью приближения значения показателей эффективности к желаемому уровню.
При выполнении оптимизации процесса необходимо провести процедуру первичного семантического анализа нормативной документации, регламентирующей порядок выполнения административного процесса. В ходе изучения документов необходимо выделить операции, инцидентные регламентируемому административному процессу и отсечь операции, упоминающиеся в связи с его выполнением, однако инцидентные иному (вспомогательному по отношению к рассматриваемому) процессу. Далее следует построить и оптимизировать сетевой график выполнения процесса, оценить затраты ресурсов на реализацию процесса (Приложении Г «Методика оценки эффективности реорганизации способа координации органов государственной исполнительной власти, взаимодействующих по поводу выполнения вмененных полномочий»). Оптимизации документооборота и использования информационных ресурсов. Прежде всего, следует позаботиться о том, чтобы информация, используемая и порождаемая в ходе выполнения процесса, не дублировалась и версии документов не хранились в разных базах данных. Кроме того, необходимо обеспечить доступ к этой информации для всех нуждающихся в ней и имеющих соответствующие права лиц. Необходимо обеспечить приемлемый уровень безопасности хранения и использования информации, скорости доступа к ней и разделения прав доступа при использовании источника информации несколькими уполномоченными лицами одновременно. Для достижения указанных целей необходимо осуществлять информатизацию исполнения функций государственной власти комплексно, с учетом особенностей всех административных процессов, протекающих в ходе функционирования системы исполнительной власти, как минимум – информационно связанных или близких по сфере деятельности. Необходимо создание единых государственных информационных ресурсов, содержащих информацию, сгруппированную по принадлежности к предметной области, классифицированную и идентифицируемую по ряду признаков (исходя из целей и задач использования) и хранящуюся в стандартизированной форме с использованием выбранной для применения в государственной структуре системы управления базами данных. Необходимо создать справочный информационный ресурс, в котором будет содержаться информация об имеющихся ресурсах, содержащих специфические для предметных областей данных. Наличие такого ресурса позволяет избежать создания альтернативных источников одинаковых или сходных по содержанию данных. Создание новых информационных ресурсов должно осуществляться только в случае отсутствия имеющихся пригодных для решения поставленных задач источников, факт существования которых устанавливается в результате изучения упомянутого справочного ресурса. При отсутствии полной информации о предмете следует отдавать предпочтение расширению имеющихся источников данных, а не созданию новых, отчасти дублирующих существующие. В случае отсутствия возможности централизованного хранения данных (например, по причине их большого объема и территориальной рассредоточенности источников – территориальных органов власти) необходимо создать хранилище метаданных – информации о физическом размещении данных в удаленных базах. Целесообразным представляется создание интеллектуальной системы доступа к данным, обеспечивающей автоматическое формирование запросов на предоставление информации, необходимой для выполнения операции, инцидентной административному процессу, по минимальному набору указываемых исполнителем признаков. При работе с Oracle в качестве такой системы может выступать Oracle WorkFlow, позволяющий наряду с выборкой информации обеспечивать пересылку информации от одного исполнителя к другому в соответствии с логикой исполнения процесса, а также обеспечивать передачу уведомлений о готовности результатов и подтверждать факты исполнения операций.

8.3.Стандартизация АР и ЭАР

Стандартизация, являясь процессом создания эталонов и правилами использования образцов и эталонов в прикладных целях, должна служить целям повышения качества регулируемого процесса, с одной стороны, и экономии издержек при создании чего-либо по образцу. Таким образом, наличие типичных компонентов в массовых действиях порождает естественную потребность в эталонах. Процессы создания АР обладают свойством массовости, следовательно, от стандартизации этих процессов будет получен выигрыш за счет:
    выполнения большей части работы по созданию регламентов силами государственных служащих. Здесь происходит, с одной стороны, экономия средств на привлечение разработчиков. С другой стороны, служащие, знающие процессы изнутри, гораздо быстрее и точнее опишут картину (разумеется, если у них на это есть Инструкция и Распоряжение); ускорения создания единых пространств, в том числе, информационных, достижение эффектов транспарентности. Это обеспечивается за счет эталона, одновременно позволяющего установить «координаты» регламентируемых работ в поле деятельности государства и за счет координирования общего процесса регламентации.
Так как АР подлежит стандартизации, его содержание должно регулироваться правилом (стандартом на создание АР). Это правило должно содержать перечень разделов и требования к их содержанию. Также как АР, структура всех разрабатываемых ЭАР должна подлежит унификации. Единообразие описания регламента есть главный шаг на пути к стандартизации. Кроме того, при указании типов объектов, подлежащих регламентации, (тип регламента, работы, сигнала, исполнителя и т.п.) должны использоваться специально подготовленные для этого справочники. Наконец, при создании ЭАР следует ориентироваться на стандартные технические решения в сфере информатизации управленческих процессов и использовать стандартные протоколы передачи данных и единообразные способы хранения данных и предоставления доступа к ним.

8.4.Вопросы нормативно-правового обеспечения административного регламента

Рассмотрены в пункте «Правовое обеспечение » настоящего документа.