Надзор за процессуальной деятельностью органов дознания. Дознание в органах внутренних дел Надзор за процессуальной деятельностью органов дознания
Приказ №137 от 06.09.2007 г. «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания»
В целях обеспечения единого подхода к осуществлению прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания, незамедлительного реагирования на выявленные нарушения законов, допущенные при расследовании преступлений, руководствуясь п. 1 ст. 17 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации",
ПРИКАЗЫВАЮ:
1. Заместителям Генерального прокурора Российской Федерации, начальникам главных управлений и управлений по данному направлению деятельности, прокурорам субъектов Российской Федерации, городов и районов, другим территориальным, приравненным к ним военным прокурорам и прокурорам иных специализированных прокуратур в соответствии с установленной компетенцией обеспечить единый подход к осуществлению прокурорского надзора за исполнением законов всеми органами дознания независимо от их ведомственной принадлежности, безусловное реагирование на выявленные нарушения законов на всех этапах процессуальной деятельности с момента поступления сообщения о преступлении до принятия окончательного решения по уголовному делу.
2. Считать важнейшей обязанностью прокуроров защиту прав и законных интересов участников уголовного судопроизводства, а также иных лиц, чьи права и законные интересы были нарушены, принимать все необходимые меры к восстановлению нарушенных прав, возмещению причиненного вреда.
3. Систематически, не реже одного раза в месяц проводить проверки исполнения требований федерального закона органами дознания при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях. При этом учитывать информацию о преступных проявлениях, содержащуюся в сообщениях средств массовой информации, обращениях граждан, сведениях медицинских учреждений.
На основе анализа результатов таких проверок совершенствовать методику прокурорского надзора в данной сфере. При выявлении нарушений порядка приема, регистрации и разрешения сообщений о преступлениях, проведения доследственных проверок требовать их устранения и привлечения виновных лиц к ответственности, используя в полном объеме предусмотренные законом меры прокурорского реагирования. При наличии предусмотренных законом оснований, в том числе в связи с выявлением фактов фальсификации материалов доследственных проверок, выносить мотивированное постановление о направлении в органы предварительного следствия соответствующих материалов для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений.
4. Продлевать по ходатайству дознавателя срок проверки сообщения о преступлении до 30 суток в соответствии с ч. 3 ст. 144 УПК РФ при наличии данных, подтверждающих необходимость проведения документальной проверки или ревизии.
5. Обеспечить своевременную проверку законности процессуальных решений органов дознания, дознавателей по каждому сообщению о преступлении. В соответствии со ст. 148 УПК РФ, признав постановление об отказе в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, отменять его и с указаниями возвращать в орган дознания, устанавливая конкретный срок проведения дополнительной проверки с учетом объема производства необходимых проверочных действий . При наличии грубых нарушений, связанных с невыполнением ранее данных прокурором указаний,
6. Безотлагательно рассматривать поступающие от дознавателей в порядке ч. 4 ст. 146 УПК РФ копии постановлений о возбуждении уголовного дела публичного обвинения, проверяя наличие поводов и оснований для возбуждения уголовного дела. В тех случаях, когда, исходя из текста копии постановления, невозможно сделать однозначный вывод о законности возбуждения уголовного дела, незамедлительно требовать от органа дознания, дознавателя представления материалов, обосновывающих принятое решение. Признав постановление о возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, выносить постановление о его отмене в течение 24 часов с момента получения указанных материалов прокурором или его заместителем, независимо от того, производились ли по делу следственные действия.
7. При решении вопроса о даче согласия дознавателю на возбуждение уголовного дела частного или частно-публичного обвинения в соответствии с ч. 4 ст. 20 УПК РФ проверять обоснованность и достаточность данных для принятия такого решения.
8. В прокуратурах завести книги учета копий постановлений и материалов об отказе в возбуждении уголовных дел , о возбуждении уголовных дел и материалов к ним, поступивших от органов дознания.
9. Используя предусмотренные п. 2 ч. 3 ст. 150 УПК РФ полномочия, в необходимых случаях поручать производство дознания по уголовным делам о преступлениях небольшой и средней тяжести, не указанных в п. 1 ч. 3 ст. 150 УПК РФ.
10. В пределах имеющихся полномочий в целях обеспечения своевременного раскрытия преступления давать письменные указания дознавателям о направлении расследования, о получении и надлежащей фиксации доказательств, о производстве необходимых процессуальных действий, в том числе неотложных следственных действий по установлению и закреплению следов преступления.
11. В обязательном порядке проверять исполнение требований ст. 223.1 УПК РФо вручении подозреваемому копии уведомления о подозрении в совершении преступления и сроках проведения его допроса. Требовать незамедлительного направления прокурору копии соответствующего уведомления после его вынесения.
12. Обеспечивать надлежащий прокурорский надзор за неукоснительным соблюдением органами дознания требований уголовно-процессуального законодательства при применении процессуальных мер принуждения и пресечения, связанных с ограничением конституционных прав, в том числе на свободу и личную неприкосновенность. Во всех случаях выявления нарушений добиваться восстановления законности и решать вопрос об ответственности виновных лиц.
Требовать от органов дознания, дознавателей направления прокурору в течение 12 часов письменного сообщения о задержании подозреваемого в порядке ч. 3 ст. 92 УПК РФ и копии соответствующего протокола.
В каждом случае проверять законность задержания подозреваемых в совершении преступления, в том числе наличие оснований, указанных в ст. 91 УПК РФ, имея в виду, что их перечень является исчерпывающим, а также соблюдение порядка задержания , установленного ст. 92 УПК РФ, и срока составления протокола задержания не позднее 3 часов с момента фактического доставления подозреваемого в орган дознания .
Пресекать задержание лиц по подозрению в совершении преступлений на основании протоколов об административных правонарушениях.
В соответствии с ч. 2 ст. 10 УПК РФ немедленно своим постановлением освобождать всякого незаконно задержанного или лишенного свободы, а также незаконно помещенного в медицинский или психиатрический стационар либо содержащегося под стражей свыше установленного срока.
При получении заявления задержанного о применении незаконных методов дознания проводить проверку всех доводов с принятием соответствующих мер прокурорского реагирования.
13. Не допускать направления в органы и подразделения дознания жалоб на действия и решения их должностных лиц, подлежащих рассмотрению в порядке ст. 124 УПК РФ . По результатам рассмотрения каждой жалобы прокурору (заместителю прокурора) выносить постановление о ее полном или частичном удовлетворении либо об отказе в ее удовлетворении, в необходимых случаях принимая меры прокурорского реагирования. О принятом по жалобе решении уведомлять заявителей, разъясняя порядок его обжалования.
14. Давать согласие дознавателям на возбуждение перед судом ходатайств об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу в соответствии со ст. 224 УПК РФ лишь при наличии оснований и обстоятельств, предусмотренных ст. 97, 99, 100, ч. ч. 1 - 3 ст. 108 УПК РФ.
С особой тщательностью рассматривать вопросы о необходимости применения меры пресечения в виде заключения под стражу в отношении несовершеннолетних , лиц пожилого возраста и других граждан, к которым может быть применена иная мера пресечения, исходя из обстоятельств дела и данных о личности.
Учитывать, что мера пресечения в виде заключения под стражу для лиц, совершивших преступления небольшой тяжести, может быть применена лишь в исключительных случаях при наличии обстоятельств, указанных в ч. 1 ст. 108 УПК РФ, перечень которых является исчерпывающим, а к несовершеннолетним - не применяется.
15. Принимать решение о даче согласия дознавателю на возбуждение ходатайства перед судом о продлении срока содержания под страже й только при условии особой сложности уголовного дела и наличии оснований для сохранения этой меры пресечения. Учитывать, что продление срока содержания лица под стражей по уголовному делу до 6 месяцев в соответствии с ч. 4 ст. 224 УПК РФ осуществляется с согласия прокурора района, города или приравненного к нему прокурора ; от 6 до 12 месяцев в соответствии с ч. 2 ст. 109 УПК РФ - с согласия прокурора субъекта Российской Федерации или приравненного к нему прокурора только в исключительных случаях, предусмотренных ч. 5 ст. 223 УПК РФ, связанных с исполнением запроса о правовой помощи.
Требовать от дознавателей представления ходатайств о продлении срока содержания лица под стражей прокурорам субъектов Российской Федерации или приравненным к ним прокурорам не менее чем за 15 дней до истечения срока содержания под стражей.
В случае принятия решения об отказе в даче согласия дознавателю на возбуждение перед судом ходатайства о продлении срока содержания под стражей выносить мотивированное постановление, которое подлежит приобщению к материалам уголовного дела.
16. При решении вопроса в соответствии со ст. 165 УПК РФ о даче согласия дознавателю на возбуждение перед судом ходатайств о производстве следственных действий, которые допускаются только на основании судебного решения , тщательно проверять доводы, изложенные в ходатайстве. При несогласии с ним выносить мотивированное постановление, которое подлежит приобщению к материалам уголовного дела.
Обеспечить в каждом случае рассмотрения судом ходатайств дознавателей обязательное участие в судебном заседании прокурора.
В случае отказа суда в удовлетворении ходатайства, поддержанного прокурором, при наличии предусмотренных законом оснований принимать меры к своевременному обжалованию решения суда в кассационном и надзорном порядке.
Тщательно проверять законность и обоснованность производства следственных действий (обысков, выемок в жилище) без судебного решения. При установлении фактов противоправного изъятия предметов, не имеющих отношения к расследуемому делу, принимать меры прокурорского реагирования.
17. Обеспечить надлежащий прокурорский надзор за всесторонностью, полнотой и объективностью производства дознания по уголовным делам.Отстранять дознавателя от дальнейшего расследования, если им допущены такие нарушения требований УПК РФ, которые могут повлиять на исход дела.
При наличии достаточных к тому оснований (в соответствии с п. 11 ч. 2 ст. 37 УПК РФ) изымать любое уголовное дело у органа дознания и передавать его следователю с обязательным указанием причин такой передачи и соблюдением правил подследственности, установленных ст. 151 УПК РФ.
18. В месячный срок с момента вынесения дознавателем постановления о приостановлении производства дознания проверять его законность и обоснованность.
Особое внимание обращать на факты повторного приостановления производства дознания по уголовным делам без производства необходимых следственных действий и принятия мер к раскрытию преступления. Отменяя незаконные постановления, одновременно решать вопрос о привлечении к ответственности виновных должностных лиц органа дознания.
В случае установления оснований, предусмотренных ст. 211 УПК РФ, в соответствии с ч. 3.1 ст. 223 УПК РФ выносить постановление о возобновлении производства по уголовному делу.
19. Реализуя полномочия, предоставленные ст. 223 УПК РФ, требовать от дознавателей представлять ходатайства о продлении срока дознания до 60 суток за 5 дней до истечения срока, свыше 60 суток - за 10 дней, свыше 6 месяцев - за 15 дней.
Учитывать, что сроки дознания до 6 месяцев продлеваются прокурорами городов, районов и приравненными к ним прокурорами или их заместителями, а свыше 6 месяцев - прокурорами субъектов Российской Федерации и приравненными к ним прокурорами и их заместителями только в исключительных случаях, предусмотренных ч. 5 ст. 223 УПК РФ, связанных с исполнением запроса о правовой помощи.
20. Ежемесячно проверять в органах дознания законность и обоснованность прекращения уголовных дел, уголовного преследования .
Давать согласие на прекращение уголовного дела по основаниям, предусмотренным ст. 25 и 28 УПК РФ, а также на освобождение лица от уголовной ответственности в связи с деятельным раскаянием, примирением сторон, возможностью исправления несовершеннолетнего путем применения принудительных мер воспитательного воздействия только после тщательного изучения всех обстоятельств совершенного уголовно наказуемого деяния и при наличии условий и оснований, предусмотренных УПК РФ.
Учитывать, что в остальных случаях согласия либо утверждения прокурором постановления дознавателя о прекращении уголовного дела не требуется.
Проверять, не является ли заявление потерпевшего о прекращении дела или уголовного преследования результатом незаконного воздействия на него со стороны участников уголовного судопроизводства или иных лиц.
Признав постановление дознавателя о прекращении уголовного дела или уголовного преследования незаконным или необоснованным, в соответствии со ст. 214 УПК РФ безотлагательно отменять его и с указаниями возвращать в орган дознания, устанавливая конкретный срок проведения расследования с учетом объема производства необходимых следственных действий. При наличии грубых нарушений, связанных с невыполнением ранее данных прокурором указаний, принимать меры прокурорского реагирования по каждому такому факту.
21. При получении информации о поступлении в суд жалобы в порядке ст. 125 УПК РФ на постановления дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела, приостановлении производства, прекращении уголовного дела, а равно иные решения и действия (бездействие) дознавателя, которые способны причинить ущерб конституционным правам и свободам участников уголовного судопроизводства либо затруднить доступ граждан к правосудию, незамедлительно истребовать от дознавателя материалы, относящиеся к обжалуемому действию (бездействию) или решению, осуществлять их проверку. Устранять выявленные нарушения, в том числе отменять необоснованные, незаконные постановления дознавателя до рассмотрения жалобы в суде, о чем информировать суд.
Обеспечить обязательное участие прокурора в судебном рассмотрении жалоб в порядке ст. 125 УПК РФ.
В случае несогласия с решением суда об удовлетворении жалобы своевременно принимать меры к его обжалованию , а при согласии - к привлечению к ответственности лиц, допустивших нарушения закона.
22. При утверждении обвинительного акта изучать соответствие содержащихся в нем выводов о виновности привлекаемого к уголовной ответственности лица обстоятельствам дела. Давать оценку доказательствам в соответствии с ч. 1 ст. 88 УПК РФ. Выявив недопустимые доказательства, выносить мотивированное постановление об их исключении.
23. Не реже одного раза в квартал изучать практику избрания меры пресечения в виде заключения под стражу. Обеспечивать своевременное изучение уголовных дел в отношении лиц, которые задерживались по подозрению в совершении преступления либо которым в качестве меры пресечения избиралось заключение под стражу, а затем производство по делу было прекращено в стадии расследования или судом, и дел, по которым постановлены оправдательные приговоры. Выявлять причины оставления на свободе лиц, впоследствии совершивших новые преступления, скрывшихся от следствия и суда, взятых судом под стражу при вынесении приговора, а также анализировать случаи освобождения из-под стражи в зале суда лиц, в отношении которых такая мера пресечения избиралась при производстве дознания.
В течение 10 дней со дня принятия окончательного решения по делу составлять мотивированное заключение о законности и обоснованности задержания, ареста лица, в отношении которого на досудебной стадии либо судом принято решение о прекращении дела или уголовного преследования по реабилитирующим основаниям, а также постановлен оправдательный приговор.
24. Учитывать, что по уголовным делам, дознание по которым проводится дознавателями центральных аппаратов МВД, МЧС, ФСБ, ФТС, ФСКН и ФССП России , указанные выше полномочия прокуроров реализуются Генеральным прокурором Российской Федерации либо его заместителями.
25. Военным прокурорам при осуществлении надзора за процессуальной деятельностью органов дознания в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах руководствоваться положениями настоящего Приказа с целью обеспечения своевременного и законного разрешения сообщений о преступлениях, возбуждения уголовных дел и производства неотложных следственных действий по ним до направления руководителю военного следственного органа, а также соблюдения прав участников уголовного судопроизводства и других граждан.
26. Прокурорам субъектов Российской Федерации и приравненным к ним прокурорам постоянно анализировать состояние работы в данной сфере, ежегодно обобщать соблюдение конституционных прав граждан при производстве дознания по уголовным делам, итоги анализа и обобщения использовать при планировании надзорной деятельности. О результатах исполнения настоящего Приказа сообщать в докладных записках об итогах работы прокуратуры за год.
Понятие, задачи, предмет и объекты прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие
Статья 37 УПК России (далее — УПК) определила, что прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, предусмотренной законом, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия.Надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия состоит в организации непрерывной надзорной деятельности за законностью производства дознания и предварительного следствия, осуществляемой на основе предоставленных прокурору законом полномочий, в том числе властно-распорядительного характера, так, чтобы действия органов дознания, предварительного следствия и их должностных лиц соответствовали требованиям уголовно-процессуального законодательства, что, в свою очередь, обеспечивает успешную реализацию назначения уголовного судопроизводства.
является законность деятельности органов предварительного расследования на стадиях досудебного производства, т.е. с момента поступления сообщения о преступления в орган (должностному лицу), уполномоченному на проверку такого сообщения и принятия по ее результатам решения о возбуждении уголовного дела, об отказе в возбуждении уголовного дела либо о направлении сообщения по подследственности или подсудности, до принятия прокурором окончательного решения (утверждения обвинительного заключения, обвинительного акта, постановления о направлении дела в суд для применения принудительных мер медицинского характера или воспитательного воздействия). Статья 29 Закона прокуратуре предмет данного направления надзора раскрывает как соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие.
Предметом надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия определяются и задачи надзора, которые заключаются в том, чтобы:
. преступление не осталось нераскрытым;
. лицо, совершившее преступление, не избежало ответственности, установленной законом;
. никто не подвергался незаконному и необоснованному привлечению к уголовной ответственности и незаконному ограничению прав;
. соблюдалась установленная законом процессуальная форма возбуждения уголовного дела и расследования преступления;
. при расследовании преступлений неуклонно соблюдались требования закона о всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела, выявлении как уличающих, так и оправдывающих обвиняемого, а также отягчающих или смягчающих его ответственность обстоятельств;
. выявлялись причины совершения преступления и способствующие им условия, принимались меры к их устранению.
Объекты надзора . В настоящее время предварительное следствие осуществляется следователями: Следственного комитета Российской Федерации, органов внутренних дел, федеральной службы безопасности, федеральной службы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ (ст. 151 УПК). К органам дознания отнесены органы внутренних дел Российской Федерации и входящие в их состав территориальные, в том числе линейные, управления (отделы, отделения) полиции, органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, в том числе территориальные и входящие в их структуру межрайонные, городские (районные) органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, а также иные органы исполнительной власти, наделенные полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности; органы Федеральной службы судебных приставов, командиры воинских частей, соединений, начальники военных учреждений или гарнизонов, органы государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы (ч.1 ст. 40 УПК). Кроме того, в соответствии с ч. 3 ст. 40 УПК отдельными полномочиями органа дознания (возбуждение уголовного дела и выполнение неотложных следственных действий) наделены некоторые должностные лица, а именно: капитаны морских и речных судов, находящихся в дальнем плавании, — по уголовным делам о преступлениях, совершенных на данных судах; руководители геолого-разведочных партий и зимовок, начальники российских антарктических станций и сезонных полевых баз, удаленных от мест расположения органов дознания, — по уголовным делам о преступлениях, совершенных по месту нахождения данных партий, зимовок, станций и баз; главы дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации — по уголовным делам о преступлениях, совершенных в пределах территорий данных учреждений. Таким образом, объектами надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия являются: начальники органов дознания, указанных в ч. I и 3 ст. 40 УПК, начальники подразделений дознания и дознаватели этих органов; следователи и руководители следственных органов.
Следует отметить неопределенность процессуальных полномочий таких органов дознания, как командиры воинских частей, соединений, начальники военных учреждений или гарнизонов. Согласно п. 3 ч. 1 ст. 40 УПК эти должностные лица являются органами дознания и, следовательно, наделены полномочиями, указанными в части второй этой же правовой нормы. Между тем ст. 151 УПК, устанавливающая, в частности, последственность уголовных дел органам дознания, эти органы дознания (должностных лиц) вообще не упоминает. Тем самым возникает вопрос о содержании предмета прокурорского надзора по отношению к этим субъектам.
То же самое замечание относится к органам ФСБ России, СВР России и ФСИН России. Поскольку эти органы согласно ст. 13 Закона об ОРД наделены правом осуществления этой деятельности, то в соответствии с определением, содержащемся в п. 1 ч. 1 ст. 40 УПК, они являются органами дознания. Однако ст. 151 УПК подследственность уголовных дел этим органам не установила. Аналогичная неясность существует и в отношении органов ФСБ России. Согласно ст. 2 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности» к органам этой службы относятся: федеральный орган исполнительный орган в области обеспечения безопасности (ФСБ России), территориальные органы безопасности, органы безопасности в войсках, пограничные органы и иные органы безопасности. Ведомственным нормативными актами установлено, что оперативные подразделения ФСБ России, территориальных органов безопасности, органов безопасности в войсках и пограничных органов осуществляют ОРД и, следовательно, согласно п. 1 ч. 1 ст. 40 УПК все они являются органами дознания. Между тем ст. 151 УПК установила подследственность уголовных дел только дознавателям пограничных органов. Наконец, не ясно, почему оперативные подразделения ФСИН России, наделенные Законом об ОРД правом осуществления такой деятельности, не наделены уголовно-процессуальным законом конкретной подследственностью и, следовательно, также не рассматриваются как орган дознания. Представляется, что законодателю необходимо уточнить редакцию п. 1 ч. 1 ст. 40 УПК.
Организация надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие
Организация надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, регламентирована рядом нормативных актов. К их числу относятся: приказы Генерального прокурора Российской Федерации: от 5 сентября 2011 г. № 277 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия»; от 2 июня 2011 г. № 162 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия»; от 6 сентября 2007 г. № 137 (в ред. приказа 28 декабря 2007 г. № 213) «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания»; от 12 июля 2010 г. № 276 «Об организации прокурорского надзора за исполнением требований закона о соблюдении разумного срока на досудебных стадиях уголовного судопроизводства»; от 3 июня 2013 г. № 262 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при производстве дознания в сокращенной форме» и некоторые другие.Работа по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия и дознания организована: в аппарате Генеральной прокуратуры (включая аппарат Главной военной прокуратуры и управлений в федеральных округах), в прокуратурах субъектов Федерации и приравненных к ним военных и иных специализированных прокуратурах — по предметно-зональному принципу; в районных, городских и приравненных к ним военных и иных специализированных прокуратурах — в зависимости от количества поднадзорных органов, по предметно-зональному или зональному принципу.
Особое внимание прокурор обязан уделять законности и обоснованности принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела, что прямо вытекает из назначения уголовного судопроизводства по защите прав и законных интересов потерпевших от преступлений.
Итак, прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие
, является эффективным средством обеспечения законности в указанных специфических сферах правоохранительной деятельности.
Данная отрасль прокурорского надзора подразделяется на две достаточно самостоятельные подотрасли: а) надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД; 6) надзор за исполнением законов, органами осуществляющими дознание и предварительное следствие; самостоятельность указанных подотраслей обусловлена обособленностью целей, задач и правового регулирования ОРД и уголовно-процессуальной деятельности.
Сущность прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, определяется обязанностью прокурора осуществлять надзор за соблюдением положений закона, регламентирующих названную деятельность, а в случае выявления нарушений — принимать меры в пределах своей компетенции по устранению нарушений, восстановлению нарушенных прав и свобод человека и гражданина, законных интересов иных субъектов правоотношений в области ОРД.
Целями данной подотрасли прокурорского надзора являются постоянное наблюдение за: выполнением в соответствии с законом органами, осуществляющими ОРД, обязанностей по предупреждению, своевременному выявлению, пресечению и раскрытию преступлений, изобличению виновных в их совершении лиц, розыску лиц, без вести пропавших, а также скрывшихся от органов дознания, следствия или суда либо уклоняющихся от уголовного наказания; своевременным, комплексным и активным осуществлением оперативными подразделениями всего объема ОРМ, разрешенных Законом об ОРД; обеспечением надлежащего документирования результатов ОРД и использованию их в соответствии с требованиями закона.
Задачи подотрасли состоят в защите прав и свобод личности, обеспечении верховенства закона при проведении ОРД, обеспечении мер по раскрытию преступлений и привлечению виновных к ответственности, предупреждении и пресечении нарушений со стороны органов, осуществляющих ОРД, и их должностных лиц, обеспечении законности деятельности компетентных государственных органов по добыванию информации о событиях или действиях (бездействии), создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности Российской Федерации;
Предметом рассматриваемой подотрасли прокурорского надзора являются: соблюдение прав и свобод человека и гражданина при проведении ОРД, соблюдение установленного порядка выполнения ОРМ, законность решений, принимаемых органами, осуществляющими ОРД, в том числе о заведении и прекращении дел оперативного учета (далее — ДОУ), о проведении и прекращении конкретных ОРМ, об использовании результатов ОРД, о рассекречивании сведений, полученных при проведении ОРМ, о мерах правовой защиты сотрудников оперативно-розыскных подразделений и лиц, оказывающих или оказывавших содействие органам, осуществляющим ОРД.
Сущность надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования состоит в организации непрерывной надзорной деятельности за законностью производства дознания и предварительного следствия, осуществляемой на основе предоставленных прокурору законом полномочий, в том числе властно-распорядительного характера, так, чтобы действия органов дознания, предварительного следствия и их должностных лиц соответствовали требованиям уголовно-процессуального законодательства, что, в свою очередь, обеспечивает успешную реализацию назначения уголовного судопроизводства.
Цели данной подотрасли надзора состоят в обеспечении посредством предоставленных процессуальных полномочий реализации назначения и принципов уголовного судопроизводства на его досудебных стадиях, соблюдении прав, свобод и законных интересов участников уголовного судопроизводства, всесторонним, полном и объективном расследовании уголовных дел неуклонном соблюдении органами предварительного расследования процессуальной формы.
Предметом прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия является законность деятельности органов предварительного расследования на стадиях досудебного производства, то есть с момента поступления сообщения о преступления в орган (должностному лицу), уполномоченному на проверку такого сообщения и принятия по ее результатам решения о возбуждении уголовного дела, об отказе в возбуждении уголовного дела либо о направлении сообщения по подследственности или подсудности, до принятия прокурором окончательного решения (утверждения обвинительного заключения, обвинительного акта, постановления о направлении дела в суд для применения принудительных мер медицинского характера или воспитательного воздействия). Статья 29 Закона прокуратуре предмет данного направления надзора раскрывает как соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие.
Полномочия прокурора в целом позволяют достигнуть цели каждой подотрасли прокурорского надзора, вместе с тем их объем по отношению к следователю и руководителю следственного органа необходимо оптимизировать таким образом, чтобы обеспечить: во-первых, активное участие прокурора как стороны обвинения в формировании доказательственной базы по уголовному делу и, во-вторых, возможность незамедлительного устранения выявленного нарушения закона посредством отмены незаконного или необоснованного постановления следователя или руководителя следственного органа.
28. Контроль и надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия в стадии возбуждения уголовного дела.
Прокурорский надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия является одним из основных направлений надзорной деятельности прокуратуры. Вместе с тем осуществление такого надзора является основным содержанием деятельности прокурора в досудебных стадиях уголовного процесса.
Предмет надзора в рассматриваемой отрасли определен в ст. 29 Закона о прокуратуре РФ. Он состоит в следующем:
соблюдение прав и свобод человека и гражданина;
соблюдение установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях;
законность проведения расследования, законность решений, принимаемых органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие.
Задача надзора состоит в следующем:
каждое преступление должно быть раскрыто, а лицо, его совершившее, - привлечено к установленной законом ответственности;
привлечение к уголовной ответственности виновных лицдолжно быть законным и обоснованным;
применение мер процессуального принуждения к лицам, совершившим преступления, должно производиться в строгом соответствии с уголовно-процессуальным законом;
возбуждение уголовного дела и предварительное расследование должно осуществляться в установленном законом порядке, с соблюдением установленных сроков и с соблюдением прав участников уголовного судопроизводства, а также иных граждан.
Полномочия прокурора при осуществлении надзора за следствием, дознанием, оперативно-розыскной деятельностью определены в УПК РФ. В досудебных стадиях уголовного процесса в соответствии со ст. 37 УПК РФ прокурор от имени государства осуществляет уголовное преследование, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и следствия. УПК РФ относит прокурора к участникам уголовного процесса со стороны обвинения.
При рассмотрении деятельности следователя и дознавателя следует разграничивать такие понятия, как «прокурорский надзор» и «ведомственный контроль».
Прокурор осуществляет надзор за всеми органами, осуществляющими уголовное преследование. Деятельность же начальника органа дознания, начальника следственного отдела представляет собой исключительно ведомственный процессуальный контроль. Очень важно, чтобы прокурор и начальник следственного отдела не подменяли друг друга, а каждый выполнял возложенные на него функции.
Начальник следственного отдела в соответствии со ст. 39 УПК РФ поручает следователям расследование уголовных дел, дает обязательные указания по вопросам следствия, решает организационные вопросы, связанные с распределением нагрузки между следователями, применяет меры поощрения и взыскания.
Прокурор в свою очередь осуществляет именно надзорные полномочия. Он вправе отменить любое незаконное или необоснованное решение следователя или начальника следственного отдела, но не вправе подвергнуть следователя дисциплинарному взысканию, применить меры поощрения, не занимается распределением нагрузки между следователями. Начальник следственного отдела не вправе отменять решения следователя за исключением постановления о приостановлении уголовного дела.
На досудебных стадиях уголовного процесса прокурор может непосредственно осуществлять уголовное преследование, принимать дело к своему производству и расследовать его в форме следствия или дознания (по делам специальных субъектов), пользуясь при этом полномочиями следователя, однако не вправе осуществлять оперативно-розыскную деятельность. В конечном счете, прокурор отвечает за результаты уголовного преследования на стадии предварительного расследования, а затем поддерживает обвинение в суде.
Повседневный ведомственный процессуальный контроль за деятельностью следователей осуществляет начальник следственного отдела (части, комитета). В правоотношениях между начальником следственного отдела и следователем присутствуют как собственно процессуальные, так и организационно-управленческие отношения. Поэтому контроль за исполнением законов следователем составляет лишь часть деятельности начальника следственного отдела. В связи с этим он осуществляет контроль в целом за состоянием и ходом расследования, производства по уголовному делу. Начальник следственного отдела вправе проверять уголовные дела, давать указания следователю о производстве предварительного следствия, о привлечении в качестве обвиняемого, о квалификации преступления и объеме обвинения, о направлении дела, о производстве отдельных следственных действий, передавать дело от одного следователя другому, поручать расследование дела нескольким следователям, а также участвовать в производстве предварительного следствия и лично производить предварительное следствие, пользуясь при этом полномочиями следователя. Указания руководителя следственного органа по уголовному делу даются в письменном виде и обязательны для исполнения следователем. Указания руководителя следственного органа могут быть обжалованы им руководителю вышестоящего следственного органа. Обжалование указаний не приостанавливает их исполнения, за исключением случаев, когда указания касаются изъятия уголовного дела и передачи его другому следователю, привлечения лица в качестве обвиняемого, квалификации преступления, объема обвинения, избрания меры пресечения, производства следственных действий, которые допускаются только по судебному решению, а также направления дела в суд или его прекращения. При этом следователь вправе представить руководителю вышестоящего следственного органа материалы уголовного дела и письменные возражения на указания руководителя следственного органа. Текущий ведомственный процессуальный контроль за соблюдением законов при производстве дознания осуществляется начальником органа дознания.
| " |
В случае удовлетворения судом жалобы на процессуальное решение нижестоящего прокурора при отсутствии оснований для оспаривания решения суда отменять незаконный акт в течение 10 дней с момента поступления необходимых материалов.
1.23. Каждое полугодие обобщать и анализировать состояние прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия, в том числе результаты рассмотрения требований прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, эффективность прокурорского реагирования.
Использовать полномочия, предоставленные пунктом 2 статьи 4 , пунктом 3 статьи 22 и статьей 24 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", по внесению представлений и информированию руководителей следственного органа о состоянии законности и выявляемых нарушениях, если они носят систематический характер и их устранение требует принятия организационных мер, а также рассмотрения вопросов дисциплинарного воздействия в отношении нарушителей.
1.23.1. Заместителям Генерального прокурора Российской Федерации, начальникам главных управлений и управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокурорам субъектов Российской Федерации, приравненным к ним военным прокурорам и прокурорам иных специализированных прокуратур наиболее сложные проблемы, возникающие в деятельности правоохранительных органов при применении УПК РФ , обсуждать в рамках координационной деятельности и выносить на рассмотрение коллегий, оперативных совещаний, научно-консультативного совета.
1.23.2. Прокурорам субъектов Российской Федерации, приравненным к ним военным прокурорам и прокурорам иных специализированных прокуратур о результатах анализа надзорной деятельности на указанном направлении информировать подразделения Генеральной прокуратуры Российской Федерации в соответствии с установленной компетенцией по итогам работы за полугодие и год в срок не позднее 20 января и 20 июля соответственно.
Арзиани Сергей Эдуардович, начальник управления по надзору за уголовно-процессуальной и оперативно-розыскной деятельностью прокуратуры Самарской области, кандидат юридических наук.
Ключевые слова: полномочия прокурора, отмена постановлений, надзорные функции, руководство следствием.
Problems of realisation prosecutorial supervision over procedural activities of preliminary inquiry servants.
Sergey Eduardovich Arziani
The author of the article describes the problems and the weaknesses of prosecutors proxy in the criminal prosecution function realization and the preliminary inquiry supervision.
Key words: prosecutors proxy, demanding the acts, supervision functions, the inquiry control.
После внесения изменений в УПК РФ в 2007 г. законодатель лишил прокурора функции руководства предварительным следствием, оставив лишь надзорные полномочия. В то же время на прокурора возложена обязанность осуществлять уголовное преследование на стадии предварительного следствия. Не вдаваясь в подробности, отметим, что эти две функции "в чистом виде" несовместимы, особенно с учетом полномочий прокурора, предусмотренных ст. 37 УПК, касающихся предварительного следствия.
Неясно, каким образом в полной мере можно осуществлять функцию уголовного преследования и, в частности, возбуждать уголовное преследование в соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК, не имея правомочий отменять постановления следователя об отказе в возбуждении уголовного дела, о прекращении уголовного дела и возбуждать уголовное дело; как можно надзирать за следствием, не обладая полномочиями по отмене незаконных "окончательных" процессуальных решений, которыми дается окончательная процессуальная оценка собранным доказательствам.
Существует разница в полномочиях по руководству следствием и в полномочиях по отмене постановлений. Право отменять незаконное постановление еще не означает возможность руководить предварительным следствием. Руководить - это участвовать, в том числе и самому выполнять следственные действия, давать обязательные указания, направлять ход расследования и т.п. А право отмены постановлений - это решение по оценке законности постановления.
Думается, законодатель, стремясь обеспечить самостоятельность следствия и ограничить полномочия прокурора, "перегнул палку" и не оставил у прокурора даже полномочий по реализации надзорных функций по отмене незаконных постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела и прекращении уголовного дела. Право отмены указанных постановлений - это функция прокурорского надзора.
Существуют два вида постановлений, выносимых следователем в ходе расследования. К первому относятся те, с помощью которых принимаются промежуточные решения. Это постановление о приостановлении предварительного расследования, об удовлетворении (отказе в удовлетворении) ходатайства, о соединении, выделении уголовных дел, о направлении по подследственности и т.п. Второй вид - постановления, с помощью которых принимаются окончательные процессуальные решения. К таковым относятся всего три постановления - об отказе в возбуждении уголовного дела; о возбуждении дела; о прекращении дела (уголовного преследования). Принятие этих решений и право их отмены по своей сути никак не входят и не могут входить в функцию руководства расследованием. После отказа в возбуждении уголовного дела или прекращения дела следствие окончено и руководить им нельзя. Поэтому лицо, отменяющее эти постановления, не использует полномочия по руководству следствием.
Законодатель также различает эти два вида постановлений следователя (окончательные и промежуточные), и поэтому требования прокурора об отмене постановлений следователя о так называемых окончательных решениях оформляются в виде соответствующих постановлений (ч. 4 ст. 146, ч. 6 ст. 148, ч. 1 ст. 214 УПК), а требования прокурора об отмене промежуточных постановлений (решений) следователя оформляются в форме требований (п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК). Статья 39 УПК предусматривает право руководителя следственного органа либо удовлетворить требование прокурора и отменить так называемое промежуточное решение следователя, либо отказать в удовлетворении требования прокурора.
Порядок отказа руководителя следственного органа в удовлетворении требований прокурора об отмене окончательных постановлений следователя УПК не предусмотрен.
Наверное, правильно, что прокурор не имеет права отменять так называемые промежуточные решения, например постановление о приостановлении расследования и т.п., так как это вмешательство в расследование, тактику и методику и последовательность следственных действий, избранную следователем. Это полномочия по руководству следствием, которыми должен обладать и обладает руководитель следственного подразделения, но не должен обладать и не обладает надзирающий прокурор.
Хотелось бы остановиться еще на одном вопросе. Это полномочия прокурора в ходе дознания.
Не желая окончательно лишить прокуратуру вышеперечисленных надзорных полномочий, законодатель дал прокурору право руководить дознанием. Парадокс в том, что по делам о тяжких и особо тяжких преступлениях, подследственным следователям, прокурор урезан даже в надзорных функциях, а по малозначительным делам, подследственным дознанию, обладает всеми полномочиями по руководству дознанием. Этот абсурдный компромисс - ненужная "подачка" противникам реформы. Прокурор при нынешней концепции законодателя не должен руководить и дознанием, а должен осуществлять только функцию надзора.
Надо прежде всего определиться, какие полномочия входят в надзорные функции, а какие - в функции по руководству следствием, и форма предварительного расследования здесь не имеет никакого значения. В функцию надзора входит право отменять окончательные решения следователя (дознавателя), например - о прекращении уголовного дела, об отказе в возбуждении дела.
Реализация столь непоследовательной позиции законодателя вызывает массу проблем. Прокуроры знают, что значит добиться от следственного органа исполнить требование прокурора о возбуждении уголовного дела в отношении неустановленного лица, отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, постановления о прекращении.
Закон предусматривает следующую процедуру. Например , прокурор района потребовал от следственного органа отменить постановление об отказе в возбуждении уголовного дела и возбудить уголовное дело. Ему отказал сначала заместитель руководителя, затем руководитель районного звена следственного органа, затем заместитель руководителя городского звена, затем руководитель городского звена, затем заместитель руководителя областного управления и т.д. Четырех, а иногда и шестиступенчатая стадия обжалования (при наличии городского следственного подразделения) - до руководителя областного следственного органа занимает не менее 20 - 30 дней. Сложившееся в настоящее время положение никак не отвечает целям и задачам УПК.
Всем известно, с каким нежеланием следственными органами возбуждаются "бесперспективные" в судебном плане дела. Есть и более изощренный способ не удовлетворять требования прокурора. Например , прокурор требует отменить постановление об отказе в возбуждении уголовного дела и возбудить уголовное дело. Незаконное постановление об отказе в возбуждении уголовного дела отменяют, но уголовное дело не возбуждается, а материал направляют на дополнительную проверку. В таком случае прокурор не может перейти на новую стадию, т.е. обратиться к вышестоящему руководителю следственного органа. И этот путь может быть бесконечным.
Можно привести еще множество способов морочить голову прокурору, каждый из которых с завидной изощренностью изобрели во всех регионах. Вывод один: закон должен быть таков, чтобы его исполнение не зависело от порядочности и ума как прокурора, так и руководителя следственного органа.
Закон же в действующей редакции может работать только при идеальном прокуроре, идеальном руководителе следственного органа, не зависимых от каких-либо иных влияний, таких как, например, отчетность и статистика, оценка вышестоящим начальником положения дел в органе. Но при идеальном следствии не нужен и прокурорский надзор, достаточен судебный контроль. К этому идеалу можно только стремиться.
В связи с изложенным считаем необходимым внести в ст. ст. 37, 145, 146, 148, 214 УПК РФ и другие статьи соответствующие изменения.