Все о тюнинге авто

Судебная реформа. Областная реформа Петра I Судебные реформы 1719 г

Областная реформа Петра I - реформа местного управления 1708-1715, 1719 годов.

Причины областной реформы Петра I

Областная реформа Петра I проводилась одновременно с устройством коллегий. Осуществление этой реформы диктовалось необходимостью совершенствования системы административного деления, которое во многом устарело к началу XVIII века. В XVII веке территория Московского государства делилась на уезды - округа, имевшие с городом тесные хозяйственные связи. Во главе уезда стоял воевода, присланный из Москвы. Уезды по своему размеру были чрезвычайно неравномерны - иногда очень крупные, иногда очень маленькие. В 1625 году число уездов составляло 146, помимо которых существовали волости в качестве самоуправляющихся единиц. К XVIII веку отношения между центром и провинцией стали крайне сложными и запутанными, а само управление уездами из центра - крайне громоздким. Другой важной причиной проведения областной реформы Петра I была необходимость создания новой системы финансирования и продовольственно-материального обеспечения армии и флота для успешного ведения Северной войны 1700-1721 гг.

Система управления

Во главе губерний были поставлены губернаторы, люди преимущественно военные. Губернаторы командовали расположенными в губернии войсками и в то же время были главными начальниками гражданского управления. Губернаторы других губерний не всегда были военными, например, в Казанской и Нижегородской губернии. Никаких задач по устройству местного благосостояния на губернаторов не возлагалось. Они должны были: собирать казённые сборы, блюсти за тем, чтобы все повинности, падавшие на губернию, были исполнены, чтобы определённое с губернии количество рекрутов и работных людей было доставлено в срок. Если губернатор доставлял денег, запасов, рекрутов сверх назначенного числа, то его ожидало царское благоволение. Если был недобор, то губернатору грозил штраф за каждого недостающего человека вплоть до конфискации в пользу государства его имения.

С 1712 года при губернаторах учреждались особые советы ландратов. Указом 20 января 1714 года ландратов полагалось избирать в городах или провинциях из числа дворян. Но эта мера осуществлена не была: окончательное утверждение ландратов было передано Сенату. В 1716 году Сенату было предписано назначать в ландраты офицеров, уволенных со службы вследствие ран или старости и не имеющих деревень. Ландратовое жалование являлось как бы пенсией этим отставным. Таким образом, ландраты могли быть назначены сенаторами не из среды местного дворянства. По указу 24 апреля 1713 года ландраты составляли совет при губернаторе, причём губернатор выполнял роль президента. Дела в этом совете ландратов при губернаторе решались большинством голосом. По закону ландраты не подчинялись губернатору, а были его товарищами. Но на самом деле совет ландратов оказался в большой зависимости от губернатора, который смотрел на них как на помощников.

С 1715 года губерния разделялась на доли по 5536 дворов в каждой, и каждая доля находилась в ведении особого ландрата, который в пределах своей доли управлял всякими долями и земскими делами. В 1715 году ландратам было приказано жить в пределах своей доли в определённом городе, а уездные воеводы были отменены. При губернаторе постоянно находились два ландрата, а ландраты, управлявшие долями, должны были съезжаться в губернском городе раз в год. В этой роли ландраты из советников очень скоро перешли в положение исполнителей губернаторских поручений и под руководством губернаторов ведали разнообразными делами по губернскому управлению - собирали провиант для армии, налоги, рабочих для строительства и земляных работ на острове Котлин и в Санкт-Петербурге, высылали в столицу ямщиков, кузнецов, плотников, составляли различные отчётные ведомости, принимали участие в распределении сборов в губерниях, в переписке и освидетельствовании количества дворов и т. д.р Ещё с 1699 года прежние уезды стали именоваться провинциями. Во главе провинций остались прежние воеводы; в 1710 году они были переименованы в комендантов. Воеводы крупных городов стали называться обер-комендантами, а подчинённые обер-коменданту воеводы мелких городов - просто комендантами. С 1715 года обер-комендантов и комендантов в городах, где не было гарнизонов, заменили ландрихтеры. Провинцией называли такие округа, которые были очень удалены от губернского города и сами по себе составляли определённый хозяйственный и административный округ. Так, приписанные к Петербургской губернии верхневолжские города, с Ярославлем во главе, составляли особую Ярославскую провинцию, и это была единственная провинция Петербургской губернии. Таким образом, правильного разделения петровских губерний на провинции в описываемое время сделано не было: административным делением до 1715 года была доля. В Архангелогородской губернии были две провинции - Галицкая и Устюжская, в Московской губернии - восемь провинций, в Киевской - ни одной, потому что Малороссия делилась на полки.

Реформа 1719 года

Это первоначальное петровское разделение территории государства на восемь, а потом на десять больших губерний, а каждой губернии на доли, имело в виду военно-финансовые нужды. Когда выяснилось, что война подходит к концу, Пётр серьёзно задумался над устройством страны для мирного времени. С 1718 году, когда шла работа по учреждению коллегий, Пётр решил провести переустройство местного управления. Как известно, коллежское управление устраивалось по шведскому образцу. Но шведское устройство коллегий опиралось на областное, поэтому один из главных руководителей коллежской реформы, Фик, предложил провести устройство области в зависимости от нового коллежского распорядка.
В Швеции областное разделение имело три степени: низшим делением был приход - кирхшпиль, средним - герад, округ, объединявший до 1000 дворов сельского населения, высшим - ландсгевдингство. Управителями кирхшпиля, герада и ландсгевдингства были - кирхшпильфохт, герадс-фохт и ландсгевдин, затем в гераде и ландсгевдингстве были особые судьи - герадс-гевдинг, или в прибалтийских провинциях ландрихтер, и лагман, который в прибалтийских провинциях именовался обер-ландрихтер. Таким образом, административно-территориальное деление Швеции послужило прообразом российского. Но это не было «слепым» подражанием, поэтому шведская модель приспосабливалась к российским условиям. С осени 1718 году Сенату было поручено обсуждение нового губернского устройства. В его ходе Сенат отказался от введения низших единиц шведской области, кирхшпилей, объяснив это низким уровнем развития крестьянства. Два других шведских провинциальных деления - герад и ландсгевдингство - были приняты под названием дистрикт и провинция. В Швеции герад охватывал не более 1000 крестьянских дворов, в Росси дистрикт предполагалось устроить вдвое большим. Это диктовалось необходимостью более дешёвого устройства управления, так как более дробное деление увеличило бы количество чиновников.

26 ноября 1718 года Пётр утвердил решение Сената о введении шведских губернских учреждений и назначил годичный срок для окончательного устройства нового областного управления. С июля 1719 года новые административно-территориальное деление вводилось в Санкт-Петербургской губернии, а с 1720 года - повсеместно. По новому учреждению в Санкт-Петербургской губернии были образованы 14 провинций. Каждая провинция делилась на 5 дистриктов, состоявших из 1500-2000 дворов. В отличие от губернского и провинциального, управление дистрикта носило название земского. Во главе каждого дистрикта стоял для управления земский комиссар, при каждом земском комиссаре состояли подьячий и три рассыльщика. Начальником провинции был воевода. Кроме судебных чинов в провинциальном управлении значились ещё правитель канцелярии воеводы, именовавшийся земским секретарём; камерир, подчинённый Камер-коллегии и исполнявший функции начальника финансового управления провинции; рентмейстер - казначей, собиравший и хранивший деньги в рентерее, то есть казне. К провинциальному управлению принадлежали ещё земский фискал, землемер, вальдмейстер, гевальтигер, или тюремный староста, и некоторые другие чины. При всех этих начальниках состояли писцы и подьячие.

29 мая 1719 года Пётр утвердил распределение на провинции и других губерний. По смыслу этого указа провинция должна была стать высшим областным делением, но этот указ не отменял прежних губерний. Это было обусловлено необходимостью существования губерний в качестве военных округов. Провинциальный воевода не был подчинён губернатору и только иногда становился в известное ему подчинение как к военному начальству, например, по делам о рекрутском наборе. Затем с 1722 года воевода был сделан представителем провинциального суда, а губернаторы стали президентами высших надворных судов, при этом воевода подчинялся не лично губернатору, а надворному суду - коллегиальному учреждению, представителем котором был губернатор.

Указ Петра о том, чтобы новое областное управление начало действовать с 1 января 1720 года, мало осуществился, потому что назначение на второстепенные должности, производимое коллегиями, шло достаточно медленно. Например, в сентябре 1720 года в Астраханской провинции не было ни рентмейстеров, ни камерира, ни одного комиссара, а в Галицкой провинции даже в июле 1721 года не было своего рентмейстера.

В течение 1720-1721 годов новое местное управление было введено по всей России. Во главе провинции стал воевода. Воевода должен был руководствоваться особой инструкцией. По ней воеводам предписывалось управлять провинцией в государственных интересах, заботиться о внешней безопасности провинции от неприятельского вторжения, не допускать в неё неприятельских шпионов. Воевода должен был следить за внутренней безопасностью провинции, соблюдением прав всех сословий. Ему даже приписывалось заботиться о крепостных крестьянах: воевода должен был брать в опеку деревни тех помещиков, которые оказывались «непотребными и беспутными разорителями». Воевода представлял в Сенат и коллегии особые записки, мемориалы, в которых излагал свои соображения о способах улучшения торговли и мануфактур. Однако многое, что приписывалось инструкцией, воевода выполнить не мог в связи с отсутствием каких-либо возможностей: например, учреждение госпиталей.

Для ведения всего податного дела в петровской провинции был камерир, но и воевода принимал участие в сборах податей. По инструкции, воеводе приписывался надзор за финансовым управлением провинции. Он должен был наблюдать за правильностью взимания с населения сборов, а также расходами провинции.

Правой рукой воеводы и главным исполнителем по финансовой части в провинции был камерир. Он был непосредственным заведующим казённого имущества. Камериру подчинялись рентмейстер, провиантмейстер и земские комиссары, предоставлявшие ему отчёты. Камерир вёл переписную, земскую, вычетную и главную книги. В переписную книгу заносились все деревни, дворы. В земскую книгу вносили приходо-расходные ведомости земских комиссаров после проверки. В вычетную книгу - недоимки, в главную - окладные и неокладные доходы провинции. В качестве заведующего казённым имуществом камерир обязан был ревизовать казначейство и провиантские магазины. При камерире была камерирская контора, которая выписывала ордеры в казначейство к рентмейстеру на приём и выдачу денег, к заведующему провиантскими магазинами на приём и выдачу хлеба.

В провинции появились рентмейстеры - казначеи, подчинённые камериру. Рентмейстера назначала Штатс-контор-коллегия. В его обязанности входил приём денег, поступающих от плательщиков, земских комиссаров и магистратов, а также выдача суммы по законным требованиям.

Во главе управления дистриктами стояли земские комиссары. До 1724 года комиссаров назначала Камер-коллегия. С 1724 года рядом с этими назначенными комиссарами начали действовать так называемые «комиссары от земли», избираемые уездными земледельцами из своей среды на определённый срок. Комиссару поручалось попечению благосостоянию, просвещению дистрикта. В ведении комиссара находилась выборная сельская полиция - сотские и десятские старосты, избираемые на год на особых сходах, состоявших из старост и выборных. Избранные на этих сходах отправлялись в воеводскую канцелярию, где их приводили к присяге и выдавали им инструкции. Наблюдению сотского старосты поручалось около сотни крестьянских дворов, составлявших иногда небольшую округу. Из жителей деревень, входивших в состав сотни, избиралось девять десятских, подчинённых сотскому. Сотский и десятский исполнял обязанности низших полицейских служителей при комиссаре.

Земский комиссар являлся начальником полиции. Он содействовал судебной власти путём поимки преступников и доставления суду всяких требуемых судебной властью справок. Также комиссар должен был заботиться о состоянии дорог и мостов, о своевременном поступлении и сборе денежных и натуральных повинностей.

С введением подушной подати и расквартированием армии, вся Россия, кроме деления на провинции и дистрикты, делилась на полковые дистрикты.

Значение областной реформы Петра Великого

Областная реформа Петра I придала государственной жизни России бюрократический характер западноевропейского толка. Реформа сыграла значительную роль для победы в Северной войне 1700-1721 годов, наметила разделение судебной и административной властей, военной и гражданской службы. Однако значительно увеличивался штат государственных служащих, а значит, и затраты на их содержание, хотя они были значительно меньше, чем в Швеции..

Петр Первый (1672 — 1725) — русский царь, самостоятельно правил с 1689 по 1725 годы. Провел масштабную реформу всех областей жизни России. Художник Валентин Серов, посвятивший Петру целый ряд произведений Петру так описывал его: «Он был страшный: длинный, на слабых, тоненьких ножках и с такой маленькой, по отношению ко всему туловищу, головкой, что больше должен был походить на какое-то чучело с плохо приставленной головою, чем на живого человека. В лице его был постоянный тик, и он вечно «кроил рожи»: мигал, дергал ртом, водил носом и хлопал подбородком. При этом шагал огромными шагами, и все его спутники принуждены были следовать за ним бегом» .

Предпосылки реформ Петра Первого

Петр принял Россию отсталой, находящейся на задворках Европы, страной. Московия не имела выходов к морю, за исключением Белого, регулярной армии, флота, развитой промышленности, торговли, система государственного управления была допотопной и неэффективной, отсутствовали высшие учебные заведения (только в 1687 гуду в Москве открылась Славяно-греко-латинская академия), книгопечатание, театр, живопись, библиотеки, не только народ, но многие представители элиты: бояре, дворяне, — не знали грамоты. Не развивались науки. Властвовало крепостное право.

Реформа государственного управления

- Петр заменил приказы, не имевшие четких обязанностей, коллегиями, прообразом будущих министерств

  • Коллегия иностранных дел
  • Коллегия военная
  • Коллегия морская
  • Коллегия для торговых дел
  • Коллегия юстиции…

Коллегии состояли из нескольких чиновников, старший назывался председателем или президентом. Все они подчинялись генерал-губернатору, входившему в Сенат. Всего было 12 коллегий.
- В марте 1711 года Петр создал Правительствующий сенат. Сначала его функцией было управлением страной в отсутствии царя, затем он стал постоянным учреждением. В Сенат входили президенты коллегий и сенаторы — назначенные царем люди.
- В январе 1722 года Петр издал «табель о рангах», насчитывающую 14 классных чинов от Государственного канцлера (первый ранг) до коллежского регистратора (четырнадцатый)
- Петр реорганизовал систему тайной полиции. С 1718 года Преображенский приказ, ведавший делами политических преступлений, был преобразован в Тайную розыскных дел канцелярию

Церковная реформа Петра

Петр упразднил патриаршество — практически независимую от государства церковную организацию, и создал вместо неё Святейший Синод, все члены которого назначались царем, чем ликвидировал автономию духовенства. Петр проводил политику веротерпимости, облегчив существование старообрядцев и разрешив свободно исповедовать свою веру иностранцам.

Административная реформа Петра

Россия была разделена на губернии, губернии делились на провинции, провинции — на уезды.
Губернии:

  • Московская
  • Ингермандландская
  • Киевская
  • Смоленская
  • Азовская
  • Казанская
  • Архангелогородская
  • Сибирская
  • Рижская
  • Астраханская
  • Нижегородская

Военная реформа Петра

Петр заменил иррегулярное и дворянское ополчение постоянной регулярной армией, комплектовавшейся рекрутами, набиравшимися по одному с каждого из 20 крестьянских или мещанских дворов в великорусских губерниях. Построил мощный военный флот, сам написал воинский устав, приняв за основу шведский.

Петр превратил Россию в одну из сильнейших морских держав мира, имеющую 48 линейных и 788 галерных и прочих судов

Экономическая реформа Петра

Современная армия не могла существовать без государственной системы снабжения. Для снабжения армии и флота: оружием, обмундированием, продовольствием, расходными материалами — требовалось создать мощное промышленное производство. К концу царствования Петра в России действовало около 230 фабрик и заводов. Были созданы фабрики, ориентированные на производство стекольной продукции, пороха, бумаги, парусины, полотна, сукна, красок, канатов, даже шляп, организована металлургическая, лесопильная, кожевенная промышленность. Для того, чтобы изделия русских мастеров были конкурентноспособны на рынке, были введены высокие таможенные пошлины на европейские товары. Поощряя предпринимательскую деятельность, Петр широко пользовался выдачей кредитов для создания новых мануфактур, торговых компаний. Крупнейшими предприятиями, возникшими в эпоху петровских преобразования, были, созданные в Москве, Петербурге, Урале, Туле, Астрахани, Архангельске, Самаре

  • Адмиралтейская верфь
  • Арсенал
  • Пороховые заводы
  • Металлургические заводы
  • Полотняное производство
  • Производство поташа, серы, селитры

К концу царствования Петра I Россия имела 233 завода, в том числе более 90 крупных мануфактур, построенных в течение его царствования. За первую четверть ХVIII века на верфях Петербурга и Архангельска построено 386 разных кораблей, в начале века России выплавляли около 150 тысяч пудов чугуна, в 1725 году — более 800 тысяч пудов, Россия догнала Англию по выплавке чугуна

Реформа Петра в области образования

Армии и флоту требовались квалифицированные специалисты. Поэтому Петр большое внимание уделял их подготовке. В годы его правления были организованы в Москве и Петербурге

  • школа математических и навигационных наук
  • артиллерийская школа
  • инженерная школа
  • медицинская школа
  • морская академия
  • горные школы при Олонецких и Уральских заводах
  • Цифирные школы для «детей всякого чина»
  • Гарнизонные школы для детей солдат
  • Духовные школы
  • Академия наук (открылась через несколько месяцев после смерти императора)

Реформы Петра в области культуры

  • Издание первой в России газеты «Санкт-Петербургские ведомости»
  • Запрет на ношение боярами бород
  • Учреждение первого русского музея — Кунскамеры
  • Требование к дворянству носит европейское платье
  • Создание ассамблей, где дворяне должны были появляться вместе с женами
  • Создание новых типографий и перевод на русский многих европейских книг

Реформы Петра Первого. Хронология

  • 1690 — Созданы первые гвардейские полки Семеновский и Преображенский
  • 1693 — Создание верфи в Архангельске
  • 1696 — Создание верфи в Воронеже
  • 1696 — Указ о создании в Тобольске оружейного завода
  • 1698 — Указ о запрете ношения бороды и предписывающий дворянам ношение европейской одежды
  • 1699 — Роспуск стрелецкого войска
  • 1699 — создание торговых и промышленных предприятий, пользующихся монополией
  • 1699, 15 декабря — Указ о реформе календаря. Новый год начинается 1 января
  • 1700 — Создание Правительственного Сената
  • 1701 — Указ, запрещающий опускаться на колени при виде государя и снимать шапку зимой, проходя мимо его дворца
  • 1701 — Открытие в Москве школы математических и навигационных наук
  • 1703, январь — выход в Москве первой русской газеты
  • 1704 — Замена Боярской думы консилией министров — Советом начальников приказов
  • 1705 — Первый указ о рекрутском наборе
  • 1708, ноябрь — Реформа административного управления
  • 1710, 18 января — указ об официальном введении русского гражданского алфавита вместо церковнославянского
  • 1710 — Основание в Петербурге Александро-Невской лавры
  • 1711 — вместо Боярской думы создан Сенат из 9 членов и обер-секретаря. Денежная реформа: чеканка золотой, серебряной и медной монет
  • 1712 — Перенос столицы из Москвы в Санкт-Петербург
  • 1712 — Указ о создании коневодческих хозяйств в Казанской, Азовской и Киевской губерниях
  • 1714 , февраль — Указ об открытии цифирных школдля детей дьяков и священников
  • 1714, 23 марта — Указ о майорате (единонаследии)
  • 1714 — Основание в Петербурге государственной библиотеки
  • 1715 — Создание приютов для неимущих во всех городах России
  • 1715 — Поручение коммрец-коллегии организовать обучение русских купцов за границей
  • 1715 — Указ о поощрении выращивания льна, конопли, табака, тутовых деревьев для шелкопрядов
  • 1716 — Перепись всех раскольников для двойного налогообложения
  • 1716, 30 марта — Принятие воинского устава
  • 1717 — Введение свободной торговли зерном, аннулирование некоторых привилегий иностранным купцам
  • 1718 — Замена Приказов Коллегиями
  • 1718 — Судебная реформа. реформа налогообложения
  • 1718 — Начало переписи населения (продолжалась до 1721 года)
  • 1719, 26 ноября — Указ об учреждении ассамблей — вольных собраний для забавы и дела
  • 1719 — Создание инженерной школы, учреждение Берг-коллегии для управления горнорудной промышленностью
  • 1720 — Принят Морской устав
  • 1721, 14 января — Указ о создании Духовной коллегии (будущего Священного Синода)

Началась $18$ декабря $1708$ изданием указа «Об учреждении губерний и о росписании к ним городов» . Окончательный вид петровские преобразования в данной сфере приобрели после Второй Губернской реформы $1719$ г.

Замечание 1

Причина проведения реформы состояла в преодолении устаревшего к $XVIII$ в. административного деления и обеспечение армии в ходе Северной войны. Созданные губернии имели связь с распределяемыми полками уже напрямую.

Территория страны была разделена в $1708$ г. на $8$ губерний:

  1. Московская
  2. Ингерманландская (Санкт-Петербургская)
  3. Киевская
  4. Смоленская
  5. Казанская
  6. Архангелогородская
  7. Азовская
  8. Сибирская

К $1714$ г. количество губерний увеличилось: появились Астраханская, Рижская и Нижегородская.

По реформе главой губернии назначался генерал-губернатор , имевший полноту военной и судебной власти. Кроме того, губернаторы организовывали работу полиции и суда. Генерал-губернаторы имели несколько помощников для сборов, организации военного управления, юстиции, розыска и т.п.

Сложности реформы

Губернская реформа проводилась параллельно с внедрением коллегиальной системы. Поэтому царь Петр I ввел к губернаторам советников (ландратов ), которых необходимо было избирать из местных дворян. Однако на практике затея провалилась: губернаторы сами подбирали себе людей, поэтому советы были отменены.

Пример 1

Губернаторами назначались только доверенные приближенные к царю люди, например, Меншиков А.Д. был генерал-губернатором Санкт-Петербургской губернии.

Но эти проверенные люди были слишком загружены делами, чтобы постоянно править губерниями, а вице-губернаторы не имели такой широты полномочий, а кроме того, могли быть не слишком надежными.

Можно заключить, что Петр I хорошо осознавал невозможность управления такой огромной страной исключительно силами одного центра, поэтому он попытался провести умеренную децентрализацию, перенести центр тяжести на места. Но Первая Губернская реформа прошла не слишком успешно.

Вторая Областная реформа

После $10$ лет работы местной административной системы по Первой Губернской реформе, в $1718$ начались мероприятия второго этапа. Вторая реформа впитала в себя достижения и опыт неудач первой реформы. Кроме того, если первая реформа была проведена в первую очередь для нужд войны, то с приближением ее окончания требовалось устроить жизнь внутри страны в мирное время.

Разработкой реформы занимался Сенат. Он тщательно изучал опыты европейских стран в этом вопросе. В мае $1719$ г. началось внедрение нового административного деления. Сначала его приняли в Санкт-Петербургской губернии, а с $1720$ г. во всей стране. Таким образом, государство делилось на губернии, провинции и дистрикты . Основной административной единицей стала провинция , всего их было $50$. Руководил провинцией воевода , более мелким дистриктом – земский комиссар . Губернии продолжали существовать как военные округа, но воевода не подчинялся губернатору (только в военных вопросах).

Затем для осуществления сбора подушной подати был основан институт выборных новых земских комиссаров из местных дворян. Но эта вторая попытка введения самоуправления снова провалилась, т.к. дворяне не хотели даже просто приезжать на съезды.

Деятельность воевод была обширна: сбор доходов с государственных производств, строительство крепостей, обеспечение безопасности провинции, судебные функции, розыск беглых. Воевод и провинциальную администрацию назначал Сенат, а подчинялись они коллегиям.

Итоги. Значение

Областная реформа Петра I помогла победить в Северной войне благодаря четкой организации снабжения войск губерниями.

Судебная и административная власть были разделены между собой. Система управления была в целом унифицирована по стране, вне зависимости от региональных особенностей.

Вместе с тем, общее количество учреждений и служащих сильно возросло, что привело к увеличению затрат.

Деление страны на губернии (сначала 8, а немного позже на 10 губерний), а губерний в свою очередь на доли ввелось в основном из-за военно-финансовых нужд. Но когда Северная война начала подходить к своему логическому завершению Петр 1 начал задумываться как будет устроено государство после войны - в мирное время. В 1718 году, когда Петр 1 проводил переустройство местного самоуправления, шли работы по созданию коллегий. Учреждение коллегий Петр 1 перенял у соседей, а именно у шведов. Как известно Областное деление в Швеции имело 3 степени: низшее деление, среднее деление и высшее деление. Прообразом российского административно-территориального деления стала шведская система. Но это не было просто копированием. Так, например, шведский герад (средняя степень административно-территориального деления) включал в себя до тысячи дворов с крестьянами , а В России дистрикт (аналог шведского герада) охватывал почти в 2 раза большее количество дворов с сельским населением. Связано это было опять же с целью экономии бюджетных средств на зарплате чиновников. Чем больше дистриктов, тем больше людей должны ими управлять и соответственно денег на их содержание государство потратит больше. Именно по этой же причине Сенат отказался ввести шведские низшие деления - киршпили.

Нововведения

Решение Сената о введении территориального деления подобного шведскому Петр 1 утвердил в 1718 году, а если быть точнее, то 26 ноября. Уже в следующем 1719 году в июле месяце Петр 1 ввел в Санкт-Петербургской губернии новое административно-территориально деление. И еще через год в 1720 году вводит это же деление по всей стране. По новому разделению в Санкт-Петербургской губернии было создано 14 провинций. В свою очередь каждая из четырнадцати провинций разделялась на 5 дистриктов, каждый дистрикт имел в своем составе от 1500 до 2000 дворов с сельским населением. Во главе каждой провинции стоял воевода. Во главе дистриктов стояли земские комиссары. Также в управлении провинции имелись другие должности: земский секретарь отвечал за всю канцелярию воеводы; камерир исполнял функции начальника финансов в провинции; рентмейстер собирал и хранил деньги в казне провинции (по другому рентерее), другими словами рентмейстера можно назвать казначеем; также быле еще и другие мелкие чины в управлении провинции. Каждый начальник имел в подчинении писца и подьячего.

В период с 1720 года по 1721 год новое управление в провинциях и дистриктах было введено на территории всей России. Как писалось выше, во главе каждой провинции находился воевода. У воеводы имелась специальная инструкция, которой он должен был придерживаться. В этой инструкции говорилось, что воевода должен управлять провинцией в интересах государства Российского, оберегать провинцию от внешних угроз. Также воевода обязан был контролировать внутреннее спокойствие провинции. Воевода имел право передавать в Сенат мемориалы (специальные записки) в которых писал что необходимо улучшить или изменить для увеличения торговли или улучшения мануфактур.

Вторым по значимости после воеводы в провинции был камерир. Он был не только казначеем провинции, но и распоряжался казенным имуществом. Он вел записи о доходах и расходах провинции. В подчинение камерира находились рентмейстеры (казначеи в обязанности которых входил сбор денег от плательщиков, магистратов и земских комиссаров)

Дистриктами, как вам уже известно, стали управлять земские комиссары, они же являлись начальниками полиции дистрикта. В подчинении земского комиссара находились сотские и десятские старосты. Сотский староста как понятно из названия наблюдал примерно за 100 дворами, иногда из нескольких деревень. В этих деревнях выбирались десятские старосты, которые в свою очередь подчинялись сотскому старосте. Сотский староста и десятский староста имели роль полицейских в этих деревнях и следили за порядком. Эти старосты подчинялись непосредственно земским комиссарам. В обязанности земского комиссара входило не только слежение за правопорядком на территории дистрикта, но контроль состояния мостов и дорог в ведении его дистрикта.

Фото: Сергей Куликов/Интерпресс

Эксперты Алексея Кудрина из Центра стратегических разработок (ЦСР) проанализировали причины кризиса, в котором пребывает сфера ЖКХ в России. Наиболее острыми проблемами отрасли они называют высокий уровень износа жилищно-коммунальной инфраструктуры и низкий уровень вовлечения собственников жилья при гипертрофированной роли государства. Такие утверждения и соответствующие предложения по решению этих проблем содержатся в опубликованном ЦСР аналитическом докладе «Жилищно-коммунальный комплекс: между политикой и экономикой» . РБК Петербург спросил экспертов, в чем причина сложившейся ситуации и сможет ли заставить жильцов нести ответственность за свои дома.

Структурный перекос

По данным опроса представителей 803 органов местного самоуправления, проведенного ЦСР совместно с Конгрессом муниципальных образований в конце 2017 года, 84% респондентов назвали износ главной проблемой ЖКХ. ЦСР считает основной причиной такого положения хроническую нехватку финансирования — как инвестиций в новые объекты инженерной инфраструктуры, так и средств на текущий и капитальный ремонт существующих. «Недостаточный уровень капитальных вложений является следствием ограничения роста тарифов, опережающего роста расходов организаций коммунального комплекса на энергоресурсы и низкой привлекательности отрасли для частных инвесторов», — утверждают авторы доклада.

В то же время они отмечают, что при среднеевропейском уровне общих расходов россиян на ЖКХ (менее 11% в потребительских расходах в среднем), доля в них платежей за коммунальные услуги гипертрофированно высока — в 2-3 раза выше, чем в развитых стра-нах, где расходы на содержание жилой недвижимости примерно равны, а иногда и значительно превышают (в Дании, Германии, Бельгии, Великобритании и др.) расходы на коммунальные услуги. Даже в «холодных» Финляндии, Швеции и Исландии расходы жителей на оплату энергетических ресурсов в 1,5 — 2 раза ниже, чем на содержание и благоустройство жилья. Так что в России наблюдается явный структурный перекос в платежах за ЖКУ.

Доля платежей за коммунальные услуги в общих расходах россиян на ЖКХ гипертрофированно высока — в 2-3 раза выше, чем в развитых стра-нах

Разруха — в головах

Член президиума Ассоциации товариществ собственников жилья Центрального района и председатель одного из ТСЖ района Светлана Морозова, признавая важность проблемы износа инженерии, не считает основной причиной сложившейся ситуации сдерживание государством роста тарифов (по политическим причинам). «Тарифы растут все еще быстрее инфляции, а должны расти медленнее, чтобы не подстегивать инфляцию. Что касается нехватки средств, то это неправда — денег у монополистов достаточно, просто они их неэффективно расходуют», — утверждает Светлана Морозова, основываясь на своем многолетнем опыте контактов с ресурсоснабжающими организациями Петербурга. Основной причиной неблагополучия коммунальной инфраструктуры она, помимо откровенного воровства (например, — когда чиновники устанавливали вместо новых труб тепломагистралей бракованные) и халтуры при ремонте инженерных сетей (некачественный ремонт, когда одну и ту же трубу чинят по нескольку раз в год), считает «разруху в головах» — беспорядок в системе управления инженерной инфраструктурой Санкт-Петербурга.

Так, серьезные потери происходят в отрезках подводящих (к домам) сетей, принадлежность которых, а значит и ответственность, не установлена. «Наша ассоциация неоднократно обращалась в комитет по энергетике Петербурга с призывом провести полноценную инвентаризацию инженерных сетей и четко зафиксировать принадлежность всех участков труб (водяных, тепловых) и электрокабелей. Но комитет так ничего и не сделал. В результате огромное количество участков трубопроводов и электрокабелей остаются бесхозными и гниют, порождая большие утечки воды, тепла и электричества», — объясняет Светлана Морозова происхождение одного из источников потерь в сетях, которые увеличивают расходы ресурсоснабжающих организаций и ТСЖ. «При такой бесхозяйственности никаких денег не хватит», — резюмирует она.

Эксперт комиссии Законодательного собрания Петербурга по городскому хозяйству, генеральный директор СРО НП ПЖК «МежРегионРазвитие» Владислав Воронков согласен с выводом Светланы Морозовой, что прежде, чем разбираться с тарифами, необходимо путем тщательного аудита проверить эффективность расходования монополистами ежегодно получаемых от потребителей 4 трлн руб.

Прежде, чем разбираться с тарифами, необходимо путем тщательного аудита проверить эффективность расходования монополистами ежегодно получаемых от потребителей 4 трлн руб.

«А вообще-то, для Петербурга гораздо более важная проблема — ускоряющееся разрушение несущих конструкций старых зданий — фундаментов, несущих стен и перекрытий. Этой проблемой сейчас никто не занимается, программа капремонта на эти элементы не распространяется, чиновники начинают беспокоиться, когда дом уже «поплыл» и его объявляют аварийным», — утверждает Светлана Морозова.

Повысить ответственность

Светлана Морозова, исходя из убеждения в весьма низкой хозяйственной эффективности государства и монополистов, считает в принципе весьма конструктивным предложение авторов доклада ЦСР ускорить передачу коммунальной инфраструктуры в концессии частным инвесторам. Поддерживает эту идею и Владислав Воронков, соглашаясь и с тем, что для этого необходимо существенно улучшить условия для потенциальных концессионеров, без чего невозможно повысить инвестиционную привлекательность коммунального хозяйства.

При этом он, как и Светлана Морозова, считает более важными не столько финансовые, сколько организационные меры. «Для окупаемости инвестиций нужно не тарифы повышать до потолка, а гарантировать концессионеру стабильность пусть и небольшого, но регулярного их роста. А то договор чиновники подпишут, а через год-два приходят и говорят, что им «сверху» велели заморозить тарифы, поскольку впереди выборы. И все расчеты инвестора рушатся», — объясняет Владислав Воронков одну из причин инвестиционной непривлекательности коммунальной сферы. Он считает необходимым ввести законодательный запрет на одностороннее, лишь по желанию властей, изменение условий концессионных соглашений.

«Договор чиновники подпишут, а через год-два приходят и говорят, что им «сверху» велели заморозить тарифы, поскольку впереди выборы. И все расчеты инвестора рушатся»

В то же время эксперт согласен с авторами доклада ЦСР, что необходимо усилить ответственность и концессионеров, которые, как показывает исследование ЦСР, норовят использовать коммунальные объекты (котельные, водяные скважины, сети и т.п.) лишь для извлечения доходов, не заботясь об их развитии. «На конец 2017 года заключено более 2000 коммунальных концессий. Однако случаи финансового закрытия единичны, привлеченных инвестиций практически нет (часто их обещают привлечь в течение 20 лет для решения задач, которые требуют решения уже сегодня). Концессии на 30 и более лет без конкретных срочных инвестиционных обязательств превращаются в инструмент приватизации коммунальной инфраструктуры», — пишут авторы доклада. Владислав Воронков подчеркивает, что инвесторов необходимо принуждать к извлечению прибыли от энергосбережения, снижения затрат, а не от роста тарифов.

Государство отдает долги

Светлана Морозова согласна с утверждением авторов доклада о низкой эффективности госструктур, занимающихся ремонтом жилых домов. «Я много раз на конкретных примерах убеждалась, что работы по госзаказу обходятся минимум вдвое дороже и во столько же раз хуже по качеству, чем аналогичные работы, которые мы организуем сами с нашими подрядчиками», — категорично утверждает она. Ввиду этого обстоятельства эксперт поддерживает предложение ЦСР усилить роль объединений собственников жилья в обслуживании (капремонте, модернизации) жилых домов, для чего государство должно создать комплекс мер поддержки — бюджетные гранты на энергоэффективную модернизацию, гарантии по кредитам и другие меры, давно, впрочем, предлагаемые экспертами и активистами ТСЖ исходя из европейского опыта и подробно описанные в докладе ЦСР.

Правда, подчеркивает она, это не значит, что нужно отменить нынешнюю городскую программу капремонта жилых зданий, реализуемую фактически за счет городского бюджета (доля взносов домов на капремонт ничтожна). «Эта программа призвана компенсировать недоремонт домов на момент начала приватизации жилья. Государство было обязано передать жителями дома в нормативном состоянии — и сейчас, пусть и с большим опозданием, оно этот недоремонт ликвидирует. И это правильно. Этот процесс должен продолжаться. А вот дальше собственники должны уже заботиться о содержании и развитии своих домов сами, с использованием кредитов, внешних инвестиций и мер государственной поддержки», — считает Светлана Морозова.

Впрочем, если учесть ее замечание об отказе чиновников систематически заниматься несущими конструкциями домов, то оказывается, что полноценного приведения домов в нормативное состояние программа капремонта все же не предусматривает. Чиновники объясняют это нехваткой средств, однако Светлана Морозова на это говорит, что если собственникам (в лице ТСЖ, ЖСК, ЖК и т.п.) позволят самим искать подрядчиков на государственный капремонт и выступать их заказчиками, то бюджет сможет сэкономить огромные деньги. «В свое время я добилась такого права от районной администрации и сумела качественно отремонтировать фасад нашего дома в несколько раз дешевле той сметы, которую выставило мне ГУЖА (государственное учреждение «Жилищное агентство» — ред. )», — утверждает председатель ТСЖ.

Повысить роль собственников

Для усиления хозяйственной активности собственников жилья, необходимо, как считают авторы доклада ЦСР, упростить порядок принятия решений собственниками по вопросам проведения работ в доме. Сейчас все решения в отношении общего имущества в многоквартирных домах должны принимать-ся собственниками помещений на общем собрании, что весьма затруднительно, поскольку в домах, особенно больших, очень трудно собирать людей на собрания. «В данном случае наблюдаются те же проблемы, которые давно известны институту прямой демократии или институту акционерного общества, — констатируют авторы доклада. — Законодательно установлены достаточно высокие требования к кворуму общего собрания, количеству голосов, необходимому для принятия решений общего собрания. При этом го-лоса всех собственников помещений, воздержавшихся или не участвующих в голосовании, фактически являются голосами «против» при принятии решений». Все эти обстоятельства являются серьезными препятствиями для повышения активности граждан в деле модернизации их домов.

Сейчас все решения в отношении общего имущества должны принимать-ся собственниками квартир на общем собрании, что весьма затруднительно...

Для урегулирования этой проблемы ЦСР предлагает целый ряд законодательных изменений. В частности — сократить перечень вопросов, принятие решений по которым относится к исклю-чительной компетенции общего собрания собственников и по которым нужно получить не менее двух третей голосов, а за счет этого расширить полномочия представителей собственников — правлений и руководителей ТСЖ, ЖСК и т.п. Также предлагается установить возможность проведения общего собрания в виде конференции, когда в больших домах жители каждого подъезда, например, посылают на такое собрание своего представителя.

Владислав Воронков сообщил, что эти проблемы давно обсуждаются в профессиональном сообществе и недавно группа депутатов Госдумы (Александр Сидякин, Галина Хованская и Павел Качкаев) подготовила соответствующий законопроект, который уже проходит предварительное обсуждение в правительстве РФ и комитетах Госдумы и вскоре будет официально внесен на рассмотрение.

Уходить от коллективизма

По большинству законодательных предложений ЦСР мнения экспертов совпадают. Так оба эксперта считают совершенно неприемлемым предложение ввести субсидиарную ответственность всех собственников помещений за неплатежи отдельных жильцов (чтобы, заплатив монополистам полностью и избежав таким образом накопления долгов, ТСЖ потом через суд выколачивали долги с жильцов-неплательщиков). «Де-факто субсидиарная ответственность и так существует в Петербурге, когда УК или ВЦКП полностью платят монополистам, а за жилищные услуги по обслуживанию дома хронически недоплачивают. В этом одна из причин плохого состояния домов. Это совершенно порочная практика», — уверен Владислав Воронков. Он считает, что проблему неплатежей можно решить более адекватными способами (через переуступку долга монополистам и др.). Светлана Морозова утверждает, что эта проблема на практике довольно просто решается с помощью судебного приказа, который можно получить по сильно упрощенной процедуре.

Оба эксперта также не согласны с ЦСР, настаивающим на ошибочности усилий государства в направлении массового перевода жильцов на прямые договоры с монополистами. Они в частности, отмечают, что прямые договоры значительно упрощают ситуацию с долгами неплательщиков за услуги ЖКХ и снимают соответствующую ответственность с УК. «В Крыму прямые договоры были всегда (в постсоветские времена). Как специалист утверждаю — опыт Крыма однозначно показывает, что эта система гораздо эффективнее нашей», — свидетельствует Светлана Морозова. Впрочем, в нашем случае при переходе на прямые договоры часть долгов УК перед монополистами все-равно остается. «Как показывает практика применения прямых договоров в некоторых регионах РФ, они не могут полностью избавить систему от долгов. Так что прямые договоры — не панацея», — утверждает Владислав Воронков.

«В Крыму прямые договоры были всегда (в постсоветские времена). Опыт однозначно показывает, что эта система гораздо эффективнее нашей»

По некоторым предложениям мнения экспертов расходятся. Например, Светлана Морозова считает излишним введение в законодательство конференций как одного из видов собрания. По ее словам, посылать своих представителей можно и сейчас — по доверенности. Владислав Воронков возражает — доверенность нужна нотариально заверенная и стоит она 2 тыс. руб. Все это очень усложняет сейчас делегирование представителей, которое разумно упростить.

Отвечать должен каждый

В то же время оба эксперта согласны, что нынешняя норма ЖК об обязательном 100-процентном согласии собственников на реконструкцию, изменение земельного участка совершенно неработоспособна. «Я за свою многолетнюю практику не знаю ни одного случая, когда в большом доме, на 200-300 квартир (а таких домов в нашей ассоциации немало), от 100% собственников было получено не то что согласие, но даже просто мнение по какому-либо вопросу. Поэтому, кстати, мансарды, отдельные входы через пробивку в стенах и тому подобные радикальные действия в больших домах наверняка все незаконны, поскольку требуют согласия всех собственников», — объясняет Светлана Морозова. Владислав Воронков предлагает ввести в таких случаях обязательное, юридически зафиксированное, уведомление все собственников, но допустить принятие решения двумя третями голосов. Правда, и две трети голосов в больших домах получить тоже практически невозможно, утверждает Светлана Морозова.

«Я за свою многолетнюю практику не знаю ни одного случая, когда в большом доме, на 200-300 квартир, от 100% собственников было получено не то что согласие, но даже просто мнение по какому-либо вопросу».

Владислав Воронков поддерживает предложение ЦСР внести в Гражданский кодекс поправку, предусматривающую обязательное (например, автоматическое — как в Европе) членство в ТСЖ всех собственников помещений в многоквартирных домах (по аналогии с саморегулируемыми организациями и другими объединениями, где законодательство допускает обязательное членство). «Я давно этот вопрос поднимаю перед министерствами и Госдумой. Если в доме создано ТСЖ, то все собственники должны ему подчиняться, это упростит управление и повысит ответственность собственников. Сейчас некоторые собственники полагают, что раз они не члены ТСЖ и не ходят на собрания, то и спросу с них нет. Такого быть не должно», — уверен эксперт. В то же время Светлана Морозова считает такую обязаловку излишней, поскольку в больших домах в ТСЖ вступают не все собственники — и это упрощает получение согласия на проведение работ, так как собирать собрания небольшого коллектива ТСЖ легче, а его решения обязательны для всех собственников.

Совет для Кремля

Центр стратегических разработок под руководством Алексея Кудрина готовил экономическую программу для президента Владимира Путина. Стратегия ЦСР включала такие предложения, как повышение продолжительности жизни, производительности труда, снижение бедности, повышение качества образования и здравоохранения. Часть из них вошла в послание Путина и майский указ, который он подписал после выборов.

Кроме того, именно ЦСР продвигал идею о повышении пенсионного возраста до 63 лет для женщин и до 65 — для мужчин. В итоге власти остановились на варианте 60/65.

Не все предложения ЦСР учитываются Белым домом и Кремлем. Например, правительство не стало повышать цену отсечения в бюджетном правиле с $40 до $45, как предлагал Кудрин (такую меру он называл в качестве альтернативы повышению налогов, однако правительство решило повысить НДС).

В скором времени статус ЦСР поменяется — из независимого аналитического центра он станет ​think-tank"ом при Минэкономразвития. Пост председателя совета ЦСР вместо Кудрина займет глава МЭР Максим Орешкин.