Нормативно-подушевое финансирование – прозрачный бюджет. Модели бюджетного финансирования образования В расчет норматива включаются
Перевод бюджетного финансирования образования на нормативную основу является одним из приоритетных, если не „ самым приоритетным" направлением модернизации образования. В рамках формирования эффективных экономических отношений в образовании Концепцией модернизации российского образования на период до 2010 г. предусмотрены следующие мероприятия:
Введение нормативного бюджетного финансирования общего среднего и начального профессионального образования с учетом обеспечения государственных образовательных стандартов и необходимых условий образовательного процесса;
Разработка дифференцированных нормативов бюджетного финансирования учреждений (организаций) высшего и, в перспективе, среднего профессионального образования, отражающих характер реализуемых ими образовательных программ.
Следует отметить, что задача перехода к нормативному бюджетному финансированию образования ставилась и раньше. Еще в 1989 г. при введении в практику уже упоминавшихся новых условий хозяйствования предусматривался перевод финансирования образования на долговременные стабильные нормативы . Вопросы разработки нормативов финансирования для планирования финансирования постоянно были в центре внимания и органов управления образованием, и исследователей. Но нормативы не были разработаны и внедрены в практику.
Нормативный подход к организации финансирования образования был заложен в Законе «Об образовании». Финансирование федеральных государственных образовательных учреждений, в соответствии с законодательством, должно было осуществляться на основе федеральных нормативов финансирования государственных образовательных учреждений, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, и муниципальных образовательных учреждений - на основе федеральных нормативов и нормативов субъектов Российской Федерации. Данные нормативы должны определяться по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения в расчете на одного обучающегося, воспитанника, а также на иной основе. Для малокомплектных сельских и рассматриваемых в качестве таковых органами государственной власти и органами управления образованием образовательных учреждений норматив финансирования должен учитывать затраты, не зависящие от количества обучающихся 3 .
3 В настоящее время нет общепринятого критерия отнесения образовательных учреждений к категории малокомплектных.
Переход к нормативному финансированию предусматривался в документах и материалах по реформированию и модернизации экономических отношений в сфере образования:
Проектом „ Реформа образования в Российской Федерации: концепция и основные задачи очередного этапа" предусматривался переход к нормативному финансированию и ресурсному обеспечению образования;
Государственным советом в 2001 г. при формировании эффективных экономических отношений в образовании была поставлена задача ввести нормативное бюджетное финансирование общего среднего и начального профессионально образования с учетом обеспечения государственных образовательных стандартов и необходимых условий образовательного процесса;
Планом действий Правительства Российской Федерации в области социальной политики и модернизации экономики на 2000-2010 гг. в рамках поэтапного внедрения механизмов нормативного подушевого финансирования предусматривался переход на прозрачную систему финансирования общего образования на основе федерального, регионального и местного нормативов его финансового обеспечения;
Федеральной целевой программой развития образования на 2006-2010 годы в рамках внедрения новых моделей финансирования образовательных организаций всех уровней образования предусматривается введение нормативного подушевого финансирования;
На заседании Государственного совета 24 марта 2006 г., посвященного проблемам образования, была в очередной раз подчеркнута необходимость формирования новых управленческих технологий и финансовых механизмов, более активного внедрения нормативно-подушевого финансирования. Откуда же такое стремление к финансовому инструменту, не получившему широкой практической апробации? Все дело, с моей точки зрения, в оценках нормативного финансирования.
Нормативный метод финансирования образования оценивается как более эффективный по сравнению со сметным финансированием, основным недостатком которого считается неэффективное, неэкономное расходование бюджетных средств. В частности, нормативный метод определения объемов финансирования образовательных учреждений в сравнении с другими способами расчетов считается обладающим наибольшими потенциальными возможностями для определения плановых сумм в максимальном приближении к реальным затратам, связанных с оказанием образовательных услуг, нормативное финансирование является способом оптимизации деятельности системы образования.
К преимуществам нормативного финансирования относят и повышение экономической защищенности образовательных учреждений, существенное снижение влияния субъективных факторов при распределении финансовых ресурсов, повышение самостоятельности образовательных учреждений и их заинтересованности в эффективном и законном использовании выделенных средств и др.
Подытоживая оценки преимуществ нормативного финансирования образования, можно представить их в виде некоторого перечня. Нормативное финансирование:
Является средством для выравнивания условий доступа молодежи к обеспеченному государственным финансированием образованию - обучение каждого учащегося обеспечивается из бюджета одинаковой суммой средств;
Повышает обоснованность и планируемость финансирования образовательных учреждений из бюджета - величина норматива обосновывается на стадии ее разработки, а планирование объемов финансирования образовательных учреждений становится в значительной степени технической процедурой;
Рассматривается как гарантия того, что соответствующие денежные средства в образовательное учреждение придут, а их объем будет определяться численностью учащихся и стабильными нормативами, а не административными решениями;
Должно стать также основой бюджетной политики, поскольку нормативы финансирования нужно выполнять не только на стадии исполнения бюджета, но и при его формировании;
Должно повышать активность образовательных учреждений в повышении эффективности использования бюджетных средств;
Является фактором оптимизации сети образовательных учреждений, развития элементов конкуренции между ними и т. д.
Несмотря на поставленные еще в 1992 г. задачи и положительные оценки нормативного подушевого финансирования, широкого распространения этот инструмент пока не получил. На основе подушевых нормативов финансируются общеобразовательные учреждения в Чувашской Республике, Самарской и Ярославской областях. Идет работа по переходу на нормативное финансирование в Санкт-Петербурге. Работа в этом направлении осуществляется и в других регионах. Нормативы используются в процессе определения сумм, перечисляемых из региональных бюджетов в бюджеты муниципальных образований для финансирования образования.
Не сомневаясь в справедливости положительных сторон нормативного финансирования, следует отметить, что каких-либо оценок его преимуществ перед сметным финансированием, кроме эмпирических (умозрительных, ожидаемых), в литературе, как правило, не приводится. Поэтому затруднительно определить, насколько (именно насколько!) нормативное финансирование лучше критикуемого действующего порядка финансирования.
Кроме того, в ряде случаев положительные оценки нормативного подушевого финансирования на практике подтверждения не получают. Например, в Самарской области введение нормативов не привело, как ожидалось, к развитию самостоятельности школ, поскольку жесткое штатное расписание и не менее жесткие сметы по ремонту помещений оставили руководителям школ совсем немного
места для свободы маневра средствами. Несмотря на сокращение численности персонала за период с 1997 по 2003 г., реальная заработная плата учителей снизилась, а общая сумма расходов на образование увеличилась лишь на 6%. За этот же период доля финансовых поступлений из регионального бюджета сократилась и возросла доля муниципального и внебюджетного финансирования. Кроме того, как показали собственные исследования автора, в Самарской области нормативное финансирование в полном смысле этого слова не применялось. Существовало множество нормативов, различающихся по величине не только по районам области, но и по отдельным образовательным учреждениям. В Чувашской Республике не наблюдается признаков улучшения показателей эффективности финансирования образования. Численность персонала сокращается, но медленнее, чем численность учащихся. Не появилось признаков решения проблемы привлечения молодых преподавателей, доля учителей старше 50 лет продолжает увеличиваться. Разрыв между заработной платой в системе образования и за ее пределами увеличился. В Ярославской области, несмотря на непродолжительный опыт внедрения нормативного финансирования, уже наметились процессы упразднения классов для отстающих учеников из-за высокой стоимости обучения и низкой наполняемости, под вопросом оказалась судьба специальных программ по музыке, театру и искусству.
В качестве последствия нормативного финансирования отмечается также существенное изменение финансового положения образовательных учреждений. Результаты такого изменения оцениваются неоднозначно.
Следует учитывать и то обстоятельство, что нормативное финансирование порождает ряд проблем, о которых говорят обычно гораздо менее охотно. Отсутствие ясного понимания этих проблем и их последствий препятствуют широкому применению нормативного финансирования в образовании.
Внедрение нормативной подушевой бюджетной технологии финансирования полностью подтвердило основные положения новой модели финансирования школ:
· нормативное бюджетное финансирование
в расчете на одного ученика гарантирует равенство оплаты образовательной услуги из бюджета для всех детей, независимо от социального и экономического положения их семей. Бюджет платит за их образование поровну, поскольку все дети - граждане России;
· нормативно-бюджетное финансирование представляет собой специфический подход
к созданию модели распределения ресурсов, которая обеспечивает соответствие количества выделяемых школе средств возможностям бюджета для обеспечения должного качества пре доставляемых каждому ученику образовательных услуг;
· объемы бюджетного финансирования зависят от особенностей образовательных программ,
типа и вида образовательных учреждений и специфики контингента учащихся
Основная проблема при переходе на нормативную модель финансирования заключается в разработке оптимальной схемы, которая в полной мере соответствует критериям эффективности и результативности.
Модель финансирования, ориентированная на управление результатами, основана на прямой взаимосвязи «средства - результат» даже на уровне получателей бюджетных средств. По этой модели финансирования выделяются средства в рамках программно-целевого метода. Результатом в данном случае становится достижение конкретной цели, ради которой денежные средства были выделены.
Вместе с тем увеличение бюджетного финансирования даст эффект, только если будет сопровождаться институциональными реформами. Рост финансирования без структурных реформ может дать даже отрицательные результаты, поскольку будет способствовать консервации старой системы и подавлять новые формы организации и финансирования образования. Поэтому рост бюджетных расходов должен сопровождаться выработкой чётких критериев оценки эффективности бюджетных затрат, а также развитием финансовых инструментов, которые позволят в новой ситуации обеспечить доступность образования для различных групп населения.
Одним из важнейших результатов внедрения нормативной модели финансирования школ стала действующая законодательная база, которая определяет ответственность различных уровней власти за ресурсное обеспечение образовательного процесса в рамках реализации государственных образовательных стандартов.
Проблема повышения эффективности бюджетных расходов на общее образование остро стоит не только перед местными органами власти, которые, как правило, являются учредителями школ и финансируют их из своих бюджетов, но также и перед органами власти субъектов РФ, которые с 1 января 2005 года несут ответственность за полномочия по финансовому обеспечению государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного общего образования.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года относит к вопросам местного значения муниципальных районов и городских округов предоставление общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесённых к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ.
Обязанность финансово обеспечивать учебный процесс в муниципальных школах возлагается на субъекты РФ согласно статье 1 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части, касающейся финансирования общеобразовательных учреждений» № 123-ФЗ от 7 июля 2003 г. Аналогичные положения содержатся в Федеральном законе «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» № 95-ФЗ от 4 июля 2003 г.
Полномочия по финансовому обеспечению государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного общего образования осуществляются органами государственной власти субъектов РФ при передаче местным бюджетам субвенций, рассчитанных по нормативам, установленным законами субъекта РФ. Эти субвенции включаются в состав регионального фонда компенсаций и, согласно Бюджетному кодексу РФ, должны распределяться пропорционально численности потребителей соответствующих бюджетных услуг с учётом объективных условий, влияющих на стоимость бюджетных услуг. Соответствующая методика должна утверждаться законом субъекта РФ в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса.
В рамках реализации проекта «Реформа системы образования» при активном участии руководства и специалистов Министерства образования и науки РФ были подготовлены Методические рекомендации по расчёту и внедрению нормативов бюджетного финансирования общеобразовательных учреждений. В регионы было направлено рекомендательное письмо совместно от Министерства финансов РФ и Министерства образования и науки РФ, содержащее согласованные Методические рекомендации по расчёту образовательных субвенций. Министерство образования и науки РФ направило в регионы (приложением к Письму №АФ-213/03 от 13.09.2006 г. «О подготовке и направлениях вариантов модельных методик») «Методику формирования расходов на реализацию государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования на основе принципа нормативного подушевого финансирования».
Эти законодательные акты и методические рекомендации федерального уровня составили единую методологическую базу внедрения на региональном и муниципальном уровнях технологии нормативного подушевого финансирования школ, но не решали главной проблемы: как и в каком объёме конкретная школа получит финансовое обеспечение за выполнение функций по предоставлению учащимся образовательных услуг.
Поставленная задача, в соответствии с вышеперечисленными законодательными актами, была отнесена к ответственности двух уровней власти:
Региональный - финансовое обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего и дошкольного образования в школы должно идти путём выделения целевых субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации государственного стандарта общего образования. Законодательство субъекта РФ, предусматривающее предоставление местным бюджетам субвенций из регионального фонда компенсаций, должно содержать порядок расчёта нормативов для определения общего объёма субвенций на исполнение соответствующих расходных обязательств муниципальных образований.
Муниципальный - обеспечить целевой характер использования образовательных субвенций и финансовое обеспечение расходов по содержанию и эксплуатации собственности (основных фондов) школ.
В регионах, внедряющих нормативную модель финансирования, формируется законодательная и методическая база, которая имеет как общие положения, так и чёткие региональные отличия, обусловленные географическими, демографическими, экономическими и иными условиями и проводимой в регионе образовательной политикой. Часть этих документов представлена на сайте «Москва - регион-консультант» http://mos-соns.ru и на сайте «Мониторинг системы образования и обсуждения нацпроекта» http://kpmo.ru.
К общим положениям разработанных в регионах документов можно отнести следующее:
При разработке нормативов подушевого финансирования учитываются два основных методологических принципа планирования и обоснования бюджетных ассигнований:
> формирование на основе расходных обязательств;
> реалистичность и достоверность расчётов значений нормативов;
В рамках перехода к нормативно-подушевому финансированию формируются региональные субвенции муниципалитетам на основе подушевого норматива;
Средства по нормативу доводятся до школ с учётом числа учащихся;
При разработке методологии расчёта нормативно-подушевого финансирования учитывают, какое количество финансовых ресурсов направить непосредственно в распоряжение школ; каким образом распределить выделенные ресурсы непосредственно между школами.
В модели финансирования необходимо использовать различные составляющие, каждая из которых преследует отдельную цель. Анализ существующих документов позволил выделить основные компоненты модели: базовое финансирование в расчёте на одного учащегося (стандартная образовательная услуга), углублённые программы и дополнительные потребности в обучении (поправочные коэффициенты) и особенности малокомплектных школ (финансирование по потребности реализации образовательной программы).
Действующие методики нормативного бюджетного финансирования определяют:
Порядок планирования и формирования бюджета образования с применением подушевых нормативов и коэффициентов удорожания;
Порядок доведения бюджетных средств до уровня школы и распределение их на подушевой основе.
Такой подход учитывает вводимые законодательством разграничения бюджетных полномочий между уровнями бюджетной системы в области общего образования, особенности финансового обеспечения этих полномочий, а также требования к процедурам по реализации этих полномочий. Этот механизм стимулирует школы к привлечению учащихся, а значит, к росту качества предоставляемых образовательных услуг; кроме того, он станет стимулом более эффективного расходования получаемых средств при условии финансовой самостоятельности школы.
Методика и порядок доведения бюджетных средств до уровня школы и распределения их на подушевой основе направлены на:
Определение порядка доведения финансовых ресурсов до нижестоящего уровня, порядка формирования бюджета муниципалитета с использованием подушевых нормативов;
Выделение финансовых ресурсов школе в объёме, определённом по нормативу и числу учащихся на основе бюджетной сметы;
Усиление экономической самостоятельности и автономии школы.
При этом нормативно-подушевой принцип используется на всех уровнях формирования бюджета и его доведения до бюджетополучателя: региональном, муниципальном и уровне школы.
На региональном уровне это выражается в формировании целевых образовательных субвенций на обеспечение образовательного процесса, которые должны рассчитываться с применением подушевых нормативов. На муниципальном уровне должны использоваться нормативы (региональные или собственные, муниципальные), позволяющие формировать бюджетные сметы школ на тех же принципах.
При формировании бюджетной сметы за счёт нормативно-подушевого финансирования используются только два показателя:
Норматив на одного ученика, соответствующий типу программы и ступени обучения;
Число учащихся по этим программам.
Финансовые ресурсы с одного уровня бюджетной системы доводятся до другого, вплоть до школы, исключительно по этим двум показателям.
Переход на нормативное подушевое финансирование способствует более эффективному распределению ограниченных бюджетных ресурсов. На региональном уровне задаются общие правила распределения бюджетных средств через образовательную субвенцию. То, насколько чёткими будут эти правила, важно для местного уровня и уровня школы, которые должны обеспечить целевое использование бюджетных средств, переданных в виде субвенции. Поэтому порядок и способ определения нормативных затрат важны для доведения субвенции до каждого образовательного учреждения. Этих чётких правил Федерация субъектам не предоставила. В результате этого большинство субъектов РФ оперирует средними удельными расходами на ребёнка в части расходов, входящих в состав субвенции (оплата труда с начислениями, прочие текущие учебные расходы), что ухудшает финансовое состояние образовательной отрасли в результате неэффективного распределения ресурсов: при «равном» финансировании (аналог «средней температуре по палате») предоставляется «неравная» образовательная услуга.
Муниципальные школы должны финансироваться в соответствии с нормативами субъекта РФ, и чёткая детализация в региональной методике функций поправочных коэффициентов, выделение в отдельный блок расходов на мало-комплектные школы, в также использование коэффициентов адаптации позволяют превратить муниципальные нормативы финансирования в действенный механизм эффективного распределения средств между школами, а не инструмент регулирования межбюджетных отношений.
Для муниципального уровня важно то, насколько точно особенности контингента и сети данного муниципалитета будут учтены при расчёте норматива и при определении образовательной субвенции. В регионах при введении образовательных субвенций последние рассчитывались, как правило, как среднее значение бюджетной потребности на потребителя бюджетной услуги по муниципалитету, умноженное на среднее число потребителей. При таком «усреднённом» расчёте существует вполне объективная опасность, что будет уменьшено финансирование школы, и в ряде областей это произошло по нескольким причинам. Методика расчёта нормативов должна быть лишена этих недостатков, так как норматив должен рассчитываться детально, на одного ученика по ступеням обучения и по программам (обычные, углублённые и коррекционные).
Применяемые в регионах РФ методики расчёта нормативов подушевого финансирования призваны решить две основные задачи вариативного распределения ресурсов:
Равное финансирование бюджетополучателей со сходными потребностями;
Применение поправочных коэффициентов финансирования по мере дифференциации получателей бюджетных средств.
Сложившуюся в большинстве регионов практику расчёта субвенции местным бюджетам по нормативу на одного ученика представляет следующий алгоритм: в соответствии с региональным законом определяются нормативы подушевого финансирования с учётом типов и видов основных общеобразовательных программ, ступеней обучения; детально учитываются особенности образовательного процесса (наличие кружков, групп продлённого дня, деление класса на подгруппы, обучение на дому, в учреждениях здравоохранения). Учитывается место расположения школ - городская, сельская местность, посёлки городского типа. Принципом введения удорожающих коэффициентов является учёт объективных факторов, на которые не может воздействовать образовательная система.
Формализованный расчёт норматива бюджетного финансирования, основанный на выполнении стандартной образовательной программы и использующий коэффициенты удорожания по различным программам сверх уровня образовательного стандарта, даёт директору возможность определять объём своих финансовых ресурсов на долговременной основе, исходя из планируемого контингента детей. Определение бюджета школы на основе двух параметров: числа учащихся и норматива бюджетных расходов на одного ученика - позволяет директору самостоятельно формировать смету и определять направления расходования средств.
При подушевом финансировании школы получили дополнительный стимул создавать комфортные условия для каждого ученика, помочь ему максимально раскрыть, реализовать и повысить свой потенциал. У старшеклассников появляется больше возможностей выбирать учебные предметы и уровень сложности обучения, а также вместе с получением общего образования начать осваивать востребованные профессии, определять своё будущее. На это же направлены принятые в прошлом году законы об обязательности общего образования и о новой структуре образовательного стандарта.
Нормативно - бюджетное финансирование представляет собой попытку определить сопоставимость расходов на образователь ные услуги учащимся каждого уровня об" разования, дифференциацию образователь ных программ и количество необходимых ресурсов (в рамках существующего бюджетного ограничения), чтобы при этом максимально учесть возможности вариативного (конкурсного) распределения ресурсов.
Функция вариативного распределения ресурсов может использоваться с целью управления, так как выделение дополнительных ресурсов детям с особенными и более «дорогостоящими» потребностями в образовании создаёт для школ стимул набирать таких учеников и предоставлять им возможности получить глубокие знания.
С нашей точки зрения, необходимо выделить два основных показателя нормативного бюджетного финансирования: результативность и эффективность.
Результативность деятельности школы оценивается исходя из степени достижения поставленных целей. В образовательной сфере для учёта этого критерия требуется, чтобы подушевое финансирование покрывало затраты ресурсов, необходимые для обеспечения соответствующего качества образования. Таким образом, для достижения результативности школы должны совершенствовать образовательные технологии и стремиться связать использование этих технологий с размерами финансовых ресурсов.
Для определения эффективности деятельности школы недостаточно знать, что результат получен. Важно дать оценку эффективности полученного результата. Оценка эффективности предполагает, по своей сути, наличие базы сравнимых экономических показателей (плановых показателей с фактическими, одной школы с другой), а также регламентированной базы формирования затратности единицы продукции, работ (услуг). Экономическая эффективность достигается благодаря умелому управлению затратами для получения максимального результата. Этот критерий при нормативно-бюджетном финансировании образования должен использоваться при формировании бюджетной сметы расходов школы и стимулировать руководителей школ повышать эффективность использования ресурсов. Если школа своими действиями может влиять на величину дополнительных источников финансирования, использование средств стимулирующего фонда, значит формируются условия для положительной динамики показателей экономической эффективности. И в то же время если финансировать расходы на коммунальные услуги исходя из количества, потреблённого в предыдущем году (а школа получила средства на установку водо- и теплосчётчиков, замену оконных рам), то школы не будут стремиться экономить электроэнергию.
Опыт реализации модели нормативного финансирования в регионах показал, что этот инструмент организационно-финансового механизма системы образования не даёт должного эффекта, если не используется в едином блоке с другими инструментами - оптимизацией сети образовательных учреждений, формированием финансово-экономической самостоятельности получателей бюджетных средств, повышением менеджерской и финансово-экономической квалификации руководящих кадров системы образования. При отсутствии комплексного механизма школы вряд ли смогут почувствовать, что норматив финансирования есть инструмент оптимизации и повышения эффективности бюджетных расходов. До тех пор, пока финансируется сеть школ, а не расходы на реализацию образовательной программы в расчёте на каждого ученика, руководители органов управления образованием, директора школ будут постоянно ощущать нехватку средств.
Нормативное подушевое финансирование должно стать инструментом управления процессом оптимизации сети школ, разработки и реализации региональных и муниципальных программ её реструктуризации. Классы и школы в большей мере комплектуются за счёт административного фактора: чиновники контролируют комплектование, штатное расписание и его обоснованность. Реструктуризация ни в коем случае не подразумевает, что те школы, которые в норматив не укладываются, должны быть немедленно закрыты - это приведёт к снижению доступности образования, что недопустимо. Проводя в жизнь программы реструктуризации сети школ, следует ориентироваться не только на экономические выгоды (хотя это важный фактор), но прежде всего на социальные и педагогические: именно они должны быть приоритетами в образовательной политике региона и муниципалитета.
В подтверждение изложенных положений можно привести пример из практики г. Саратова: на основе мониторинга финансового состояния образовательных школ города в районных отделах образования составили планы оптимизации школ, где недостаточно средств на оплату труда. В городском комитете по образованию составили сводный план оптимизации школ: он включает предложения по покрытию недостатка средств по каждой школе. Например, в Октябрьском районе Саратова в школе № 18 запланировано слияние двух классов в параллели девятых классов и двух в параллели одиннадцатых классов. В результате школа получит дополнительные средства в размере 133,4 тыс. руб. В Заводском районе школу № 16 предлагается реорганизовать в кадетскую школу, за счёт чего предполагается увеличить контингент учащихся и наполняемость классов.
Ресурсная поддержка позитивных изменений в сети школ позволила уже в первый год национального проекта в ряде регионов достичь существенных позитивных изменений в наполняемости школ и классов - (увеличения на 10-20% при сохранении норм предельной наполняемости).
Для эволюционного приспособления сложившейся муниципальной сети школ федеральной модельной методикой рекомендован адаптационный период, позволяющий осуществить «мягкий» переход на технологию «деньги следуют за учеником». Такой переход предусматривает, что при назначении субвенции по каждому муниципальному образованию выравниваются («сглаживаются») рассчитанные объёмы субвенций в рамках допустимых отклонений от базовых расходов, исчисленных традиционным методом (т.е. по сметам от достигнутого в предыдущем году уровня расходов). «Коридор» отклонении составил не более 5%. И в региональных методиках при расчёте субвенций конкретным муниципалитетам используется корректирующий (поправочный) коэффициент, который позволяет восполнить недостаток средств, вызванный объективными причинами.
Кроме того, «мягкий» переход предусматривает учёт объективных демографических факторов: в стране практически каждая десятая школа малокомплектная и, в соответствии с положениями Федерального закона «Об образовании», эти школы финансируются не по нормативу, а исходя из необходимости финансового обеспечения образовательной программы в данной школе. В регионах используют различные модели финансирования малокомплектных школ, наиболее эффективной можно признать практику Московской области. В соответствии со статьёй 2 Закона «О финансовом обеспечении реализации основных общеобразовательных программ в муниципальных общеобразовательных учреждениях в Московской области за счёт средств бюджета Московской области» расходы «на финансирование малокомплектных сельских школ и рассматриваемых в качестве таковых муниципальных общеобразовательных учреждений рассчитываются вне зависимости от численности учащихся, согласно штатной численности текущего года в соответствии с основными общеобразовательными программами» (статья 5 этого закона определяет порядок отнесения школ к малокомплектным).
Отличительная черта модели нормативно-бюджетного финансирования заключается в том, что при выделении финансовых ресурсов к каждому образовательному учреждению применяется ряд согласованных объективных критериев, которые и определяют размер предоставляемых средств.
Нормативно-бюджетное финансирование образования можно рассматривать как своего рода контракт, который заключает бюджет со школой. Согласно контракту, школы получают определённые суммы за оказание образовательных услуг учащимся и за предоставление им возможности добиться желаемых результатов. Схема финансирования и условия контракта, содержащие требования к школам и порядок его исполнения, представляют собой переменные величины, которые изменяются в зависимости от типа системы образования. Они могут варьироваться от строгого механизма распределения ресурсов, подкреплённого ясным соглашением, до более гибкой схемы, при отсутствии явных контрактов между государством и школой (негосударственным образовательным учреждением).
При разработке новой модели образования перед нами встаёт задача: приспособить нормативную модель финансирования к конкретным условиям, учитывая, что нет единой формулы, которая бы максимально учитывала все положения новой модели. Каждую модель следует анализировать с точки зрения достижения поставленных целей и относительной важности отдельных критериев оценки.
Тема 5. Финансовое обеспечение деятельности учреждений культуры, искусства,
О нормативно-подушевом финансировании в сфере образования речь идет уже довольно давно. Финансирование образовательных учреждений дошкольного, основного и среднего общего образования уже в основном осуществляется по такому принципу. Учреждения же высшего профессионального образования находятся в процессе перехода на нормативно-подушевое финансирование.
В рамках реализации комплексных мер по модернизации системы образования в Российской Федерации начиная с 2008 г. осуществлен переход на новую систему оплаты труда педагогических работников и реализуются меры по переходу образовательных учреждений всех без исключения уровней на систему нормативно-подушевого финансирования.
Так, Минобрнауки России Письмом от 13.09.2006 N АФ-213/03 довело до учреждений Модельную методику введения нормативного подушевого финансирования реализации государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования (далее - Модельная методика).
Рекомендации по расчету (регионального) финансового норматива на реализацию основной общеобразовательной программы дошкольного образования в общеобразовательных учреждениях доведены в Письме Минобразования России от 01.12.2008 N 03-2782 (далее - Письмо N 03-2782).
Учреждения же высшего профессионального образования осуществляют переход на нормативно-подушевое финансирование только в настоящее время. Соответствующие нормативно-правовые акты были приняты в 2013 и 2014 гг.:
- Постановление Правительства РФ от 03.06.2013 N 467 "О мерах по осуществлению перехода к нормативно-подушевому финансированию имеющих государственную аккредитацию образовательных программ высшего профессионального образования" (далее - Постановление N 467);
- Приказ Минобрнауки России от 02.08.2013 N 638 "Об утверждении методики определения нормативных затрат на оказание государственных услуг по реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ высшего образования по специальностям и направлениям подготовки" (далее - Методика N 638);
- Приказ Минобрнауки России от 26.12.2013 N 1405 "Об утверждении порядка определения нормативных затрат на оказание государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества в федеральных государственных образовательных организациях высшего образования, федеральных государственных организациях профессионального образования, федеральных государственных образовательных организациях дополнительного профессионального образования и научных организациях, в отношении которых функции и полномочия учредителя осуществляет Министерство образования и науки РФ" (далее - Порядок N 1405).
Определение нормативно-подушевого финансирования
Что собой представляет нормативно-подушевое финансирование? Это финансирование образовательной организации в расчете на одного обучающегося: утвержденный норматив стоимости обучения на одного обучающегося умножается на их количество. Данная мера направлена на повышение эффективности бюджетного финансирования и качества образовательной услуги общего образования в сочетании с недопущением снижения фактически сложившегося финансирования отдельных образовательных учреждений.
Норматив финансового обеспечения образовательных учреждений на одного обучающегося, воспитанника (региональный подушевой норматив финансового обеспечения) - это минимально допустимый объем бюджетных ассигнований, необходимых для реализации в образовательных учреждениях данного региона образовательной программы в соответствии с требованиями федерального государственного образовательного стандарта в расчете на одного обучающегося в год. Он определяется с учетом направленности образовательных программ, форм и профилей обучения, категории обучающихся, вида образовательного учреждения и иных особенностей образовательного процесса, а также затрат рабочего времени педагогических работников образовательных учреждений на урочную и внеурочную деятельность.
Региональный подушевой норматив финансового обеспечения должен учитываться при составлении проектов бюджетов для планирования бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), составлении бюджетной сметы казенного учреждения, а также для определения объема субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания бюджетным или автономным учреждением. Осуществление бюджетным и (или) автономным учреждением приносящей доход деятельности не может влечь за собой снижения нормативов финансового обеспечения этого учреждения за счет средств бюджетов бюджетной системы РФ.
В 2011 - 2012 гг. в рамках реализации Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" бюджетные и автономные учреждения перешли на финансирование в виде субсидий на выполнение государственного задания и субсидий на иные цели. Стоит обратить внимание, что размер предоставляемых субсидий на выполнение государственного задания определяется на основе расчета нормативных затрат на оказание государственных услуг. Он, в свою очередь, связан с расчетом их себестоимости. Порядок осуществления данных расчетов регламентирован целым рядом нормативных документов. Один из них - совместный Приказ Минфина России и Минэкономразвития России N 137н/527 от 29.10.2010, которым утверждены Методические рекомендации по расчету нормативных затрат на оказание федеральными государственными учреждениями государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных учреждений (далее - Методические рекомендации N 137н/527). В силу данного документа нормативные затраты могут определяться:
- отдельно по каждому учреждению;
- в среднем по группе учреждений;
- по группе учреждений с использованием корректирующих коэффициентов, учитывающих особенности учреждений.
Рассмотрим основные особенности нормативного подушевого финансирования дошкольного, школьного и профессионального образования.
дошкольных образовательных учреждений
В соответствии с Письмом N 03-2782 Методика расчета нормативов финансирования дошкольного образования имеет три уровня - региональный, муниципальный и уровень образовательного учреждения - и содержит порядок расчета нормативов финансирования и поправочных коэффициентов, используемых для доведения средств регионального и местных бюджетов до образовательных учреждений, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования.
Региональный норматив финансирования должен учитывать следующие расходы на год (п. 1.4 Письма N 03-2782):
- оплата труда работников образовательных учреждений с учетом районных коэффициентов к заработной плате, отчисления по страховым взносам на обязательное пенсионное страхование и обязательное социальное страхование, а также с учетом оплаты замен, больничных листов, учебных отпусков, компенсаций к отпуску и других выплат;
- расходы, непосредственно связанные с обеспечением учебно-воспитательного процесса (приобретение учебно-наглядных пособий, технических средств обучения, учебного оборудования (в том числе учебной мебели), расходных материалов, канцелярских товаров, оплата услуг связи в части расходов, связанных с подключением к Интернету и платой за пользование этой сетью, и др.);
- иные хозяйственные нужды и другие расходы, связанные с обеспечением образовательного процесса (обучение, повышение квалификации педагогического и административно-управленческого персонала образовательных учреждений, командировочные расходы и др.), за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов.
Муниципальный уровень нормативного финансирования (п. 2.2 Письма N 03-2782) является дополнением к региональному уровню. За счет его осуществляются текущие (расходы на питание воспитанников, коммунальные услуги и пр.) и капитальные расходы образовательного учреждения на год. Органы местного самоуправления могут устанавливать нормативы финансирования по соответствующим статьям расходов (в том числе нормативы финансирования коммунальных расходов и финансирования прочих расходов).
Следует обратить внимание, что при расчете данных нормативов не могут учитываться расходы:
- на капитальный ремонт, которые финансируются за пределами норматива в соответствии с планом капитального ремонта;
- на уплату налогов в бюджет (в том числе на землю, на имущество), так как они финансируются исходя из налогооблагаемой базы с учетом льгот, если таковые у образовательного учреждения имеются.
Согласно п. 2.4 Письма N 03-2782 при определении общего объема средств, выделяемых каждому муниципальному образовательному учреждению, могут вводиться поправочные коэффициенты, учитывающие объективные условия осуществляемой деятельности.
Уровень образовательного учреждения. На данном уровне реализуется принцип нормативного подушевого финансирования непосредственно в образовательном учреждении. Он заключается в самостоятельности учреждения при определении доли расходов в общем объеме средств на оплату труда работников и расходов на обеспечение воспитательно-образовательного процесса, а также при определении конкретных направлений материально-технического обеспечения и оснащения воспитательно-образовательного процесса и обеспечения функционирования учреждения (п. 3.1 Письма N 03-2782). Объем выделенных учреждению средств оно самостоятельно распределяет по статьям расходов.
Учредителям дошкольных образовательных организаций при разработке методики расчета нормативов затрат, используемых при определении объемов финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания на оказание услуг, следует руководствоваться Методикой расчета нормативов затрат на оказание услуги по обеспечению организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования по основным общеобразовательным программам в государственных (муниципальных) образовательных организациях, а также создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в государственных (муниципальных) образовательных организациях. Она приведена в Письме Минобрнауки России от 01.10.2013 N 08-1408.
Нормативно-подушевое финансирование общеобразовательных учреждений
Нормативно-подушевое финансирование образовательных учреждений, реализующих образовательные программы основного и среднего общего образования, осуществляется в соответствии с Модельной методикой. Она также имеет три уровня расчета нормативов:
- региональный;
- муниципальный;
- уровень образовательного учреждения.
На данных уровнях реализуются те же принципы и порядок осуществления расчетов финансового обеспечения общеобразовательных учреждений, что и для рассмотренных нами выше дошкольных образовательных учреждений.
Нормативно-подушевое финансирование учреждений профессионального образования
Расчет нормативных затрат на оказание государственных услуг по уровням профессиональной подготовки до настоящего времени осуществлялся в соответствии с Порядком определения нормативных затрат на оказание государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных учреждений профессионального образования, в отношении которых функции и полномочия учредителя осуществляет Минобрнауки, утвержденным Приказом Минобрнауки России от 27.06.2011 N 2070 (далее - Порядок N 2070).
Во исполнение положений Постановления N 467 Минобрнауки России разработаны Методика N 638 и Порядок N 1405. В связи с разработкой и принятием Порядка N 1405 Порядок N 2070 утрачивает силу.
Переход на нормативно-подушевое финансирование учреждений профессионального образования поможет поставить их в относительно равные финансовые условия. В рамках данного процесса необходимо оптимизировать численность преподавателей и студентов. Для этого необходимо перейти от действующих соотношений численности преподавателей и студентов, установленных нормативными актами для отдельных образовательных учреждений, к такому соотношению, которое определено по специальностям и направлениям подготовки.
Методикой N 638 установлены правила и порядок расчета нормативных затрат, понятийный аппарат, а также полномочия органов исполнительной власти (государственных органов) в части определения нормативных затрат. Она разработана с целью методического обеспечения перехода к нормативно-подушевому финансированию основных профессиональных образовательных программ высшего образования и должна учитываться учредителями при формировании государственных заданий учреждениям.
Согласно п. 6 Методики N 638 базовые нормативные затраты на оказание государственной услуги по специальностям и направлениям подготовки включают в себя нормативные затраты, непосредственно связанные с оказанием услуги, и нормативные затраты на общехозяйственные нужды.
В составе нормативных затрат, непосредственно связанных с оказанием государственной услуги, учитываются следующие расходы (п. 7 Методики N 638):
- на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда профессорско-преподавательского состава;
- на приобретение материальных запасов, потребляемых в процессе оказания соответствующей государственной услуги;
- на приобретение учебной литературы, периодических изданий, издательских и полиграфических услуг, электронных изданий, непосредственно связанных с оказанием услуги;
- на приобретение транспортных услуг, в том числе расходы на проезд профессорско-преподавательского состава до места прохождения повышения квалификации и обратно, расходы на проезд до места прохождения практики и обратно для обучающихся, проходящих практику, и сопровождающих педагогических работников;
- на организацию учебной и производственной практики, в том числе затраты на проживание и оплату суточных для обучающихся, проходящих практику, и сопровождающих преподавателей, с учетом затрат на проведение медицинского осмотра;
- на повышение квалификации профессорско-преподавательского состава, включая затраты на суточные и расходы на проживание профессорско-преподавательского состава на время повышения квалификации.
В составе нормативных затрат на общехозяйственные нужды учитываются следующие расходы (п. 8 Методики N 638):
- на коммунальные услуги, в том числе затраты на холодное и горячее водоснабжение и водоотведение, теплоснабжение, электроснабжение, газоснабжение и котельно-печное топливо, рассчитанные с учетом п. 21 Методических рекомендаций N 137н/527;
- на содержание объектов недвижимого и особо ценного движимого имущества, эксплуатируемого в процессе оказания государственной услуги, закрепленного за образовательной организацией учредителем или приобретенного образовательной организаций за счет средств, выделенных ей на это учредителем, в том числе затраты на проведение текущего ремонта и мероприятий по обеспечению санитарно-эпидемиологических требований, противопожарной безопасности, охранной сигнализации;
- на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда работников образовательной организации, которые не принимают непосредственного участия в оказании государственной услуги (административно-хозяйственного, учебно-вспомогательного персонала и иных работников, осуществляющих вспомогательные функции);
- на организацию культурно-массовой, физкультурной, спортивной и оздоровительной работы со студентами;
- на приобретение основных средств стоимостью до 3000 руб. включительно за единицу.
В соответствии с п. 9 Методики N 638 базовые нормативные затраты определяются по стоимостным группам специальностей и направлений подготовки. Стоимостные группы формируются на основе следующих параметров (п. 10 Методики N 638):
- использование лабораторного оборудования и степень его сложности;
- соотношение численности преподавателей и студентов очной формы обучения по специальностям и направлениям подготовки;
- приоритеты государственной политики в сфере высшего образования, установленные актами Президента РФ и Правительства РФ.
Перечень стоимостных групп специальностей и направлений подготовки формируется на основании требований федеральных государственных образовательных стандартов с учетом экспертных оценок и приоритетов государственной политики в сфере высшего образования на текущий момент времени (п. 11 Методики N 638).
Для стоимостной группы специальностей и направлений подготовки, предусматривающей минимальный размер базовых нормативных затрат, их значения рассчитываются на основании требований федеральных государственных образовательных стандартов, утвержденных нормативов, санитарных норм и правил. При их отсутствии расчет производится экспертным методом с учетом объема средств федерального бюджета, предусмотренного на указанные цели сводной бюджетной росписью федерального бюджета и бюджетной росписью главных распорядителей средств федерального бюджета на соответствующий финансовый год и плановый период (п. 12 Методики N 638).
Базовые нормативные затраты в отношении стоимостных групп специальностей и направлений подготовки определяются путем увеличения отдельных составляющих базовых нормативных затрат в зависимости от параметров формирования стоимостной группы специальностей и направлений подготовки (п. 13 Методики N 638).
К отдельным составляющим базовых нормативных затрат применяются корректирующие коэффициенты, отражающие особенности реализации образовательных программ по специальностям и направлениям подготовки и/или объективные характеристики групп образовательных организаций, которые оказывают влияние на величину составляющих нормативных затрат, а также отражающие корректировку затрат по формам обучения, формам реализации образовательных программ, по используемым образовательным технологиям.
Согласно Приложению к Методике N 638 к таким объективным характеристикам групп образовательных учреждений, оказывающим влияние на величину составляющих нормативных затрат, относятся:
- географическое положение образовательной организации;
- право организации самостоятельно устанавливать образовательные стандарты реализации профессиональных образовательных программ высшего образования;
- индивидуально установленные для образовательных организаций соотношения численности преподавателей и студентов очной формы обучения;
- статус особо ценного объекта культурного наследия народов РФ;
- специализация организации по реализации основных профессиональных образовательных программ высшего образования в отношении студентов с ограниченными возможностями здоровья.
Мы рассмотрели порядок реализации принципов нормативно-подушевого финансирования в образовательных учреждениях. Основная задача реализации такого принципа - поставить все образовательные организации в примерно равные условия финансового обеспечения. В статье приведены нормативные документы и их основные положения, в соответствии с которыми учредители учреждений производят расчеты нормативных затрат на оказание того или иного вида государственных услуг в сфере образования и определяют их стоимость. Учреждения, ознакомившись с данными документами, смогут понять, как и почему им выделяется определенный объем финансирования и от чего он зависит.
Финансирование образовательных учреждений не всегда производится денежным способом. Как и во всей российской экономике широкое распространение получили различные денежные и неденежные формы расчетов.
При традиционном способе финансирования финансовые органы перечисляют средства на счета государственного органа управления образованием – главного распорядителя кредитов. При этом денежные средства перечисляются раздельно по защищенными и незащищенными статьям. Орган управления образованием распределяет их между учреждениями, определяет, какую сумму какому учреждению перечислить, а также направление (статью экономической классификации) расходования средств (рис. 4).
Рис. 4. Способы финансирования учреждений образования
Как правило, в число защищенных статей расходов входят следующие:
Заработная плата;
Начисления на заработную плату;
Питание учащихся;
Коммунальные расходы.
При этом на муниципальном уровне чаще всего дальнейшего перечисления средств образовательным учреждениям не происходит. Лишь небольшая доля образовательных учреждений имеет все права юридических лиц, такие как собственные расчетные счета в банках.
В таких случаях средства находятся на счетах Централизованной бухгалтерии органа управления образованием, которая осуществляет все расчеты за образовательные учреждения.
Часто используется вексельный способ финансирования. В бюджет поступают векселя различных предприятий, банков, и финансовые органы передают их органам управления образованием вместо денежных средств. При этом векселя передаются по определенной номинальной стоимости с указанием конкретных сроков их погашения. Орган управления образованием, получив вексель, может:
Дождаться погашения векселя и предъявить его на погашение;
Передать вексель подведомственному учреждению образования для оплаты расходов за выполненные работы и услуги;
Продать на рынке ценных бумаг банку или предприятию (как правило, потеряв часть номинальной стоимости);
Взять в банке ссуду под залог векселя (соответственно, уплатив проценты за пользование ею).
Передача векселя от одного векселедержателя другому оформляется соответствующим договором, актом приема-передачи с указанием номинальной стоимости, серии и номера ценной бумаги, надписанием в векселе нового владельца. Чем длительнее срок обращения векселя, тем ниже его рыночная стоимость по сравнению с номинальной, поэтому дисконт при реализации векселя может достигать 30–40% от номинальной стоимости.
При получении денег по векселю средства распределяются аналогично традиционному порядку финансирования.
Орган управления образованием может использовать непосредственную оплату векселем за предоставленные услуги, выполненные работы подведомственным образовательным учреждениям (например, подрядной строительной организации за произведенный ремонт), которая в дальнейшем самостоятельно реализует полученный вексель (рис. 5).
Рис. 5. Вексельный способ финансирования образовательных учреждений
Последний вариант близок к такой форме расчетов, каквзаимозачеты .
Цель взаимных зачетов – сокращение неплатежей. При таком способе финансирования заключается договор между кредитором образовательного учреждения, органом управления образованием и финансовым органом. Участие самого образовательного учреждения в договоре возможно, но необязательно. Если образовательное учреждение работает в условиях хозяйственной самостоятельности, оно после взаимозачета получает от органа управления образованием уведомление о финансировании.
Во взаимозачете можно выделить три этапа:
1. Финансовый орган засчитывает задолженность предприятия-налогоплательщика по уплате в бюджет налогов, включая штрафы и пени (в части, зачисляемой в соответствующий бюджет).
2. Затем эта сумма засчитывается финансовым органом в качестве финансирования органа управления образованием как главного распорядителя кредитов подведомственным учреждениям.
3. Поставщик товаров, предприятие, оказавшее услуги или выполнившее работы, погашает задолженность образовательных учреждений в счет зачтенных налогов, штрафов, пени. Составляется соответствующий акт сверки с образовательным учреждением (органом управления образованием) (рис. 6).
На практике возникают и многоступенчатые схемы, когда погашается задолженность по налогам одного предприятия, а задолженность образовательные учреждения имеют другому предприятию. В этом случае число участников договора увеличивается, и эти предприятия производят дополнительные расчеты между собой.
В связи с принятием Налогового кодекса взаимозачеты официально запрещены. Однако распространено так называемое целевое финансирование. В этом случае открываются специальные счета, и действия по аналогичному договору сопровождаются движением денежных средств по этим счетам. Так как такие счета открываются, как правило, в одном банке, то реального перечисления денежных средств не производится.
Рис. 6. Финансирование образовательных учреждений методом взаимозачетов
С введением в действие Бюджетного кодекса РФ появился новый способ финансирования – казначейская система исполнения бюджета: образовательные учреждения в первую очередь полностью обеспечивают расходы по защищенными бюджетным статьям.
При финансировании учреждений через органы казначейства главный распорядитель кредитов – орган управления образованием – отстраняется от процедуры собственно финансовых перечислений. Его функции сводятся к тому, что он определяет суммы, подлежащие перечислению, составляет реестр (заявку на финансирование) по каждому учреждению с указанием статей расходов.
Бюджетные средства в этом случае перечисляются финансирующим органом напрямую на банковские счета учреждений, минуя промежуточное звено – орган управления. На счета Централизованной бухгалтерии поступают лишь денежные средства для финансирования расходов образовательных учреждений, обслуживаемых самой Централизованной бухгалтерией.
Однако казначейские органы в ряде случаев могут и сами стать Централизованной бухгалтерией для образовательных учреждений, производя со своих счетов оплату по договорам образовательных учреждений за поставленные товары, выполненные работы и оказанные услуги. При этом устанавливается порядок предоставления таких договоров на оплату в органы казначейства (рис. 7).
Рис. 7. Казначейская система исполнения бюджета
Процедура согласования кассового плана финансирования проходит в три этапа:
1. Орган управления образованием представляет в казначейство проект сводного кассового плана финансирования по укрупненным показателям на очередной финансовый месяц.
2. Казначейство его анализирует, сопоставляет с прогнозом поступления доходов на планируемый месяц и определяет лимит финансирования главного распорядителя кредитов в целом.
3. В пределах лимита главный распорядитель кредитов – орган управления образованием составляет кассовый план (реестр) на месяц по каждому образовательному учреждению и передает его в казначейство для формирования платежных поручений.
Естественно, что при этом способе финансирования не только директор образовательного учреждения, но и руководитель органа управления образованием теряет многие рычаги оперативного воздействия на ситуацию и не сможет маневрировать финансовыми ресурсами. У органа управления образованием значительно возрастает количество документов, представляемых в органы казначейства.
Положение же руководителя образовательного учреждения осложняется еще и тем, что органы казначейства включают в общий объем бюджетных средств и заработанные учреждением средства, что не оставляет возможности для маневра и самому образовательному учреждению. Более того, такие действия стимулируют образовательные учреждения либо сокращать внебюджетную деятельность, либо уводить «в тень» такие источники финансирования.
Формальными задачами этого способа финансирования становятся сокращение сроков прохождения средств от бюджетодателя до бюджетополучателя и усиление контроля за целевым расходованием расходов, а также обеспечение полного финансирования (защищенных статей бюджета: то есть «хотели как лучше, а получилось как всегда».
В условиях централизации бухгалтерского учета, когда школы не имеют в штате бухгалтера и текущего счета, а банковские и кассовые документы подписывает непосредственно руководитель управления образованием, существует ошибочное мнение о том, что директор школы не является распорядителем кредитов.
Директор школы как распорядитель кредитов имеет право:
Заключать договоры на поставку товаров и оказание услуг и трудовые соглашения на выполнение работ, которые должны в обязательном порядке визироваться главным бухгалтером централизованной бухгалтерии;
Получать в установленном порядке авансы на хозяйственные и другие нужды и разрешать выдачу авансов своим сотрудникам;
Разрешать оплату расходов в счет ассигнований, предусмотренных сметой;
Расходовать в соответствии с утвержденными нормами материалы, продукты и другие материальные ценности на нужды школы; утверждать авансовые отчеты подотчетных лиц, документы по инвентаризации, акты на списание пришедших в ветхость и негодность основных средств и других материальных ценностей в соответствии с действующими положениями; разрешать другие вопросы финансово-хозяйственной деятельности образовательного учреждения.
Поэтому именно руководитель образовательного учреждения несет всю полноту ответственности за расходование бюджетных средств строго по целевому назначению.
Руководители образовательных учреждений несут ответственность в установленном порядке за правильное начисление и своевременную выплату заработной платы. Им надо знать вопросы организации расчетов с работниками и трудовое законодательство, регламентирующее условия труда работников образовательных учреждений. Руководитель несет ответственность за правильность составляемой в образовательном учреждении первичной документации, служащей основанием для начисления зарплаты, за представление ее в ЦБ в сроки, обеспечивающие своевременное начисление и выплату.
Нормативный метод финансирования как основной финансово-экономический механизм реформирования системы образования
Е.Г. Катанова
ведущий инспектор Счетной палаты Российской Федерации
Социальная сфера, как никакая другая, базируется на нормативном методе планирования и финансирования. Построение системы государственных социальных стандартов является важнейшим направлением улучшения управления социальными процессами, преодоления негативных явлений в социальной сфере. Подушевые нормы предоставления услуг в количественном и стоимостном выражении позволяют полнее обеспечивать потребности человека, укреплять единое социальное пространство, концентрировать ресурсы на приоритетных направлениях социальной политики, объективно оценивать уровень социального развития в территориальном разрезе, нормализо-вывать межбюджетные отношения.
Рассмотрим основные расходные полномочия федерального, регионального и муниципального бюджетов в финансировании образования. Необходимо отметить, что основная нагрузка социальных расходов лежит на местных бюджетах.
Так, на долю местных бюджетов по России приходится 80 % социальных расходов консолидированных бюджетов субфедерального уровня и 60 % на социальную сферу бюджетов всех уровней.
За счет местных бюджетов финансируется:
Среднее образование - почти на 100 %;
Здравоохранение и культура - на 85 %;
Коммунальные услуги и содержание жилья - на 60 %.
За счет средств федерального бюджета финансируется основная часть высших учебных заведений.
Из бюджетов субъектов Российской Федерации финансируются начальное и среднее профессиональное образование, а также дополнительное образование путем выделения субвенций местным бюджетам в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов).
За счет местных бюджетов финансируются: организация предоставления начального, основного и среднего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий, отнесенным к органам государственной власти субъектов РФ; организация предоставления дополнительного и дошкольного образования детям; содержание зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений и прилегающих к ним территорий.
Таким образом, в структуре расходов местных бюджетом расходы на образование занимают лидирующие место среди других отраслей соци-
альной сферы, на их долю приходится около 30 % всех расходов местных бюджетов.
Подушевое финансирование было предусмотрено еще в 1992 г. Законом «Об образовании». Утверждение региональных и местных нормативов финансирования образования входит в компетенцию законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ и местного самоуправления, поскольку вопрос непосредственно касается распределения и перераспределения бюджетных средств. Нормативы отражают расходы на текущее содержание образовательных учреждений в расчете на одного обучающегося (воспитанника) в год по типам и видам образовательных учреждений.
Региональный расчетный подушевой норматив - это объем финансовых средств, необходимых для реализации образовательной программы в учреждениях данного региона в соответствии с государственным образовательным стандартом общего образования в расчете на одного обучающегося в год, определяемый раздельно для образовательных учреждений, расположенных в городской и сельской местности.
Величина регионального расчетного подушевого норматива выступает в качестве гарантированной минимальной стоимости бюджетной образовательной услуги, предоставляемой гражданам данного региона, и подлежащей обязательному применению при формировании регионального и местного бюджетов.
Реализация принципа нормативного подушевого финансирования осуществляется на трех следующих уровнях:
На уровне межбюджетных отношений (бюджет субъекта Российской Федерации - муниципальный бюджет);
На уровне внутрибюджетных отношений (муниципальный бюджет - образовательное учреждение);
На уровне образовательного учреждения.
Расчет нормативов основывается на принципах:
Использования соотношений между фондом оплаты труда без начислений на заработную плату и фондом материального обеспечения, т.е. суммой всех остальных текущих расходов, связанных с функционированием конкретного образовательного учреждения или прочего учреждения образования;
Включения в расчет нормативов на содержание образовательных учреждений всех расходов, влияющих на стоимость обучения (содержания) одного обучающегося (воспитанника) в рамках реализации государственных программ, за исключением расходов на приобретения оборудования и капитальный ремонт;
Включения в расчет нормативов на содержание прочих учреждений образования всех расходов, влияющих на стоимость обслуживания ими одного учреждения (образовательного учреждения, прочего учреждения образования), за исключением расходов на приобретение оборудования и капитальный ремонт.
На основе анализа практики реализации регионами федеральных законов о разграничении бюджетных полномочий "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", "Об общих принципах организации местного самоуправления", Закона "Об образовании" в части установления нормативов финансирования учреждений общего образования, методик его определения, полномочий муниципального уровня по введению нормативного финансирования на местном
уровне было выделено четыре типа регионов по способу формирования субвенций на финансовое обеспечение предоставления основных общеобразовательных программ, основой для расчета величин субвенций которых являются:
Первый тип - удельные расходы на учащегося;
Второй тип - типовые штатные расписания;
Третий тип - стоимость предоставления образовательных программ с учетом соотношения фонда оплаты труда педагогического и прочего персонала;
Четвертый тип - модельное штатное расписание.
Наиболее преимущественным способом формирования субвенций среди регионов является третий тип. Этот вариант предполагает определения нормативной стоимости стандартной образовательной программы (или обучения по типам образовательных учреждений). В основе региональных разработок лежат методические рекомендации, направленные в субъекты Российской Федерации Минобрнауки России письмом от 29 июня 2006 г. № АФ-157/02.
Преимущество указанного метода основывается на том, что нормативную стоимость можно использовать как для межбюджетных расчетов, определения субвенций, так и для распределения средств по самим школам. Также этот вариант позволяет учесть особенности обучения детей в максимально детальном виде (с использованием коэффициентов удорожания) уже при формировании субвенции на региональном уровне, что упрощает применение этих же нормативных значений на уровне муниципалитета.
К отрицательному моменту можно отнести - необходимость большой подготовитель-
ной работы, как по анализу фактических расходов, так и по выработке программы (мероприятий) по переходу от одного способа планирования бюджета (на сеть) к планированию по стоимости услуги (на потребителя - учащегося).
Существовавший многие годы метод сметного финансирования образовательных учреждений в большинстве субъектов РФ приводил к неравномерности финансового обеспечения системы образования.
Так, например, в Новосибирской области до перехода на метод нормативного финансирования доля средств, предусмотренных на образование в бюджетах сельских муниципальных образований колебалась от 43 до 71%, в городах от 25 до 41%. При этом доля бюджетных ассигнований на одного обучающегося была в диапазоне от 0,001% до 0,29 %. Среднемесячные расходы на одного обучающегося в общеобразовательных учреждениях области колебались от 1096 рублей до 3200 рублей. В 19-ти муниципальных образованиях стоимость образовательной услуги на одного обучающегося была ниже среднеобластной. Налицо существовала неравномерность в достижении принципа доступности качественного образования для детей области, проживающих на территории различных муниципальных образований.
Кроме того, по области количество обучающихся на одного педагогического работника в общеобразовательных учреждениях в среднем составляет 10 человек. При этом число обучающихся на одного педагога неравномерно распределяется в разных муниципальных образованиях области: от 5 в сельских районах до 14 человек в городах области.
Следует отметить, что в 2005 г., когда бюджет образования в области формировался по старым принципам, заработная плата педагоги-
ческих работников практически не зависела от числа обучающихся на одного педагога.
Так, заработная плата педагога, обучающего 5 учеников, была в среднем 4 705 рублей, а заработная плата педагога, обучающего 12 учеников - 5 378 рублей.
Все это подчеркивает неэффективность расходов бюджетов, формируемых по существовавшим ранее принципам, на поддержание действующей сети образовательных учреждений.
В свою очередь, нормативный метод финансирования - это инструмент повышения качества образования и эффективности бюджетных расходов, способ выравнивания условий получения образовательной услуги и условие прозрачности межбюджетных отношений.
Также нормативный метод финансирования позволяет обосновывать потребности объема средств, которые должны получить местные бюджеты из регионального бюджета на финансирование образовательного стандарта, упрощает расчеты плановой потребности в финансировании, позволяет объективно сформулировать бюджет школы, дает возможность учреждению рационализировать состав и структуру расходов, стимулирует к снижению затрат, позволяет проводить сравнительный анализ расходов на единицу контингента учащихся по видам школ и муниципальным образованиям.
БАГДУЕВА Е.И., НИНАЛАЛОВА Ф.И. - 2014 г.
ЦАПЕНКО М.И. - 2007 г.
ТИПЕНКО НАТАЛЬЯ ГЕОРГИЕВНА - 2010 г.